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OPINIÓN

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El proyecto del royalty minero: ¿la nueva “Ley Longueira?”

por 18 marzo, 2022

El proyecto del royalty minero: ¿la nueva “Ley Longueira?”
Un royalty de verdad puede ser el mejor mecanismo para generar nuestra tan necesitada industrialización del sector exportador, nuestro “green new deal”, y la gran transformación que generaría la digitalización de nuestra economía. Y para lograr parte de lo primero –y tratar de resolver la falla de mercado que nos ha dejado pegados en lo extractivo por medio siglo–, el royalty podría diseñarse “diferenciado”: uno que incentive a la misma minera a usar la parte de las rentas extractivas que quedarían en su poder en industrializar el sector. En este caso, por ejemplo, el royalty al concentrado de cobre podría ser más alto que el del proyecto de la Cámara para el porfiado que insista en exportar escoria. Luego, se podría bajar en un porcentaje importante de ese royalty a quien exporte cobre fundido; y, luego, otra vez reducirlo a quien exporte cobre refinado; y, finalmente, otra reducción importante a quien exporte el cobre como ya elaborado, como por ejemplo en alambrón.
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Como sucedió con la “Ley Longueira”, grandes conglomerados están otra vez influyendo –y hasta redactando– la legislación que les afecta en lo relacionado al proyecto del royalty minero en discusión en el Senado. De aprobarse este proyecto de ley como lo despachó la Comisión de Minería de la Cámara Alta (a pesar de los mejores esfuerzos de su presidenta), vamos en el camino a un déjà vu de la “Ley Longueira”: de igual forma como dicha ley terminó regalando cuotas pesqueras (y a perpetuidad) a unas pocas familias que controlaban el sector ―cuotas cuyo valor se mide en miles de millones de dólares―, ahora grandes mineras del cobre y litio también van a poder evitar tener que pagar muchos miles de millones de dólares respecto de lo que deberían haber pagado como royalty, según lo que propone el proyecto de ley aprobado por la Cámara de Diputados (con el voto del entonces diputado Boric).

Como nos dice incluso la teoría económica neoclásica ―aquella que supuestamente ha informado nuestro modelo de desarrollo por medio siglo―, la condición fundamental para que los mercados funcionen en forma eficiente es que ningún agente debe tener la capacidad para influir en la determinación de los precios o en la regulación: esto es, todos tienen que ser “price-takers” y “rules-takers”. Si no, la cosa simplemente no funciona.

En una economía de mercado, lo básico para la eficiencia productiva y el bienestar de la población es tener mercados realmente competitivos; solo en ellos ningún agente logra tener el poder como para manipular el mercado, la regulación o la política económica que les afecte. De lo contrario, de ser capaces de capturar las instituciones del Estado (como ha sido el caso en Chile desde el comienzo de las reformas), esto sería la receta para tener mercados distorsionados. Esto pasó en el mercado de la pesca con la “Ley Longueira” y está a punto de pasar (mejor dicho, continuar) en el de la minería con la del royalty.

A su vez, como nos enseñan las economías emergentes del Asia, si por cualquier razón surgen dichos agentes con el tamaño y el poder como para manipular mercados y capturar al Estado (y su regulación y política económica), lo que se necesita no son Estados “subsidiarios” sino ―y muy por el contrario― aquellos capaces de “disciplinar” a dicho empresariado, tanto para que no abuse de dicho poder (en áreas como su relación con las pequeñas y medianas empresas y con los consumidores), como para que invierta las rentas que inevitablemente adquirirá (o se apropiará) por este poder en forma productiva ―y en el país―.

Obviamente, esto es especialmente cierto en economías emergentes ricas en recursos naturales. Sin embargo, ciertamente no es el caso de nuestro país, donde las ventas de los 10 conglomerados más grandes llegaron en 2018 a los US$ 120 mil millones. Como nos indica la OECD, citando a un indicador del World Economic Forum, Chile es una de las economías del mundo donde un número mínimo de conglomerados tiene el dominio del mercado local (1). Y habría que agregar, “y también del Estado y su regulación”…

En este sentido, Chile se ha transformado en un ejemplo de cómo no hacer las cosas en una economía de mercado. Por eso no debería sorprender que el período de rápido crecimiento en los 90 duró tan poco, o por qué nuestra economía ya era un desastre antes de la pandemia ―con una tasa promedio de crecimiento de la productividad de apenas un 0.4% anual en la década anterior a 2019 (https://www.econ.cam.ac.uk/research-files/repec/cam/pdf/cwpe1991.pdf). Tampoco debería sorprender el absurdo de lo que pasó con la “Ley Longueira” y está ahora pasando con la del royalty en el Senado ―y seguirá pasando, salvo que el nuevo Gobierno tome cartas en el asunto―.

Esto también es materia para la Convención Constitucional cuando determine la estructura y forma de operar del nuevo Estado, como, por ejemplo, en lo relacionado con la nueva segunda Cámara legislativa ―pues la actual, como indica “la cocina” que tuvo (y está teniendo) lugar en la tramitación de ambas leyes, ya no da para más en su vulnerabilidad e ineficiencia desde el punto de vista del desarrollo y bienestar social―.

1.- El proyecto de ley sobre el royalty aprobado por la Cámara de Diputados, y ahora en tramitación en el Senado

Recordemos que el proyecto de la Cámara determina que, si el precio promedio del cobre este año fuese como el de los dos primeros meses del año (US$ 4.47 la libra), el Estado debería cobrar un royalty equivalente al 27% del valor de las ventas ―para el detalle del cálculo, ver Apéndice 1—.  Si les aplicamos ese royalty a las 14 corporaciones de la gran minería privada del cobre ―pues lo que genere el royalty aplicado a Codelco es solo un tema contable, ya que esos recursos ya son del Estado―, la recaudación bruta de ese royalty llegaría a algo más de 10 mil millones de dólares (2).

Nótese que esta cantidad es solo cerca de un tercio de lo que habría sido (según la metodología del Banco Mundial) “la renta regalada” a las mineras privadas el año pasado (3). Por tanto, no es para nada algo excesivo…

Pero como este royalty se transformaría en un costo de producción para las mineras ―esto es, el costo de comprar su principal insumo, que es el cobre que está en la roca del yacimiento, y que nos pertenece a nosotros, y no a ellas― su aplicación también afectaría su rentabilidad, reduciendo por tanto sus impuestos respectivos (el de primera categoría, el específico y el adicional). Simulando este efecto, se llega a que el pago del royalty propuesto por la Cámara a dicho precio del cobre reduciría la recaudación impositiva de esas mineras en unos 4 mil millones de dólares.

Por tanto, la recaudación neta anual del royalty propuesto por los diputados en este caso llegaría a algo más de 6 mil millones de dólares ― o algo más de un 2% del PIB.  Y a esta cifra, por supuesto, hay que sumarle lo que recaudaría el royalty del litio y el de los subproductos del cobre, como pequeñas cantidades oro y plata, y una variedad de otros elementos, como el molibdeno(4).

Finalmente, un error garrafal ―y común― del debate actual sobre el proyecto de Ley del royalty minero es que las mineras, sus lobbistas (como el Consejo Minero), muchos parlamentarios y sus asesores ―incluso instituciones públicas como Cochilco― se refieren al royalty como si fuese “un impuesto” a la explotación de dichos recursos. Eso no tiene lógica legal ni fundamentos en la teoría económica. Como ya se explicaba, el royalty es el ejercicio de un derecho de propiedad: como bien expresa la Academia de la Lengua, no es más que “la cantidad que se le paga al propietario de un derecho a cambio del permiso para ejercerlo”(5). Y los propietarios de ese derecho (recursos naturales) somos todos nosotros y nosotras, no las mineras o quienes los exploten. Uno de los desafíos de la nueva Constitución es clarificar este punto más allá de cualquier duda.    

2.- La tramitación en el Senado del proyecto de ley del royalty

Pero el paso siguiente que tuvo que seguir ese proyecto de ley aprobado por la Cámara fue pasar a la Comisión de Minería del Senado.  Y esta ya despachó el proyecto, el cual ahora pasa a la Comisión de Hacienda, proponiendo (aunque, como ya dije, a pesar de los mejores esfuerzos de su presidenta) rebajar dicha recaudación neta del royalty ¡en un 90%!(6). A lo “Ley Longueira”, tanto en procedimiento (lobbistas redactando legislación) como en resultado.

Básicamente, de aprobarse el royalty de esta forma, recaudaría en forma neta solo algo similar a lo que ya recauda el royalty actual (el de Lagos y Eyzaguirre) ―aunque este al menos tenía la excusa de que tuvo que ser aprobado en un Senado donde el Gobierno estaba en minoría por los senadores designados por Pinochet (este royalty fue posteriormente modificado por Piñera después del terremoto de 2010).

¿Y quién fue el Senador que manejó “la cocina” y logró imponer dicha drástica reducción? Uno conocido normalmente como “el regalón de SQM”(7). Según un estudio de Cenda, uno que durante la campaña para su última reelección al Senado recibió de esta minera más que cualquier otro parlamentario ―e incluso más que los candidatos presidenciales de esa época(8).

Dichas contribuciones, las cuales terminaron envueltas en un proceso judicial de platas ilegales en la política, fueron en parte directamente a él, y en parte a fundaciones que él controlaba.  Como reconoció abiertamente el ex jefe de Administración y Finanzas del partido político del Senador (Sergio Ortega) en una declaración ante la PDI en relación a dicha “triangularización” de las platas ilegales “… el propósito [de esas platas era] brindarle ayuda a don Guido Girardi, un senador connotado y miembro de Chile Ambiente [la fundación en cuestión]”. (9).

Seguro que el senador dirá que no hay relación entre estas platas de mineras y su propuesta de reducir el monto del royalty en nueve décimos. De hecho, ya dijo como prueba de que él no tenía relación con SQM, en el marco de la investigación de presuntos delitos tributarios y cohecho vinculado al financiamiento ilegal de campañas políticas: “Nunca me junté con él [Patricio Contesse, gerente general de la minera no metálica en el período en cuestión], nunca tuve una reunión con él ... [y] sobre la supuesta relación que uno pudiera tener con esa empresa, no la tengo y soy de los cuatro senadores que no votamos a favor del royalty a la minería"(10). (Hay algo de la lógica de esa afirmación que se me escapa).

Además, lo que dijo Girardi respecto de no tener vínculos con SQM es claramente ortogonal con lo que dice un informe entregado por un estudio de abogados estadounidenses (Shearman & Sterling), realizado a instancias de SQM, el cual analiza en detalle la relación directa entre Girardi y Contesse (11). Eso también lo confirma un abogado de SQM (Enrique Olivares) en su declaración (en calidad de imputado) ante la fiscal y un funcionario de la Brigada de Delitos Funcionarios (Bridef) de la PDI (12).

Todo lo relacionado con esas platas de SQM y el partido del senador en cuestión ―partido en el cual, según un diputado de la colectividad, Girardi “era el socio controlador”(13)― es tan sorprendente, como que la minera llegó a hacer contribuciones a la colectividad en la forma de un “aporte afiliado”: esto es, ¡como si fuera un militante del partido!(14).

En lo relacionado con el senador en cuestión, este, como se sabe, no es ajeno a controversias. Otro senador y un diputado de su propio partido ya lo han acusado de otros temas relacionados con problemas en platas de campaña (como facturas falsas), y de prácticas “gansteriles” en la dirección de su partido(15).  Y un candidato a la Presidencia lo acusó de ser "el líder del clientelismo"(16). Y un conocido miembro del mundo del espectáculo llegó a llamarlo el “Patrón del Mal”(17).

Sea lo que sea, este senador ― ahora ex-senador ― fue quien manejó la “cocina” en la Comisión de Minería del Senado; incluso propuso (y logró) no sólo que la recaudación del royalty al cobre cayera en un 90% al precio mencionado, sino también que SQM quedase excluido del pago del royalty al litio.

Este tipo de situaciones ayuda a entender por qué muchos en la Convención Constitucional quieran hacerle cirugía mayor al Senado, transformándolo en una institución totalmente diferente ―en un Consejo Territorial (proposición que se vota hoy viernes 18 de marzo)―.  De aprobarse, los senadores no tendrían a nadie más que culpar que a muchos de ellos mismos de este cambio.

3.- El asesor de Girardi en las reuniones de la Comisión de Minería del Senado

¿Y quién le redactó ― abiertamente ― al Senador su proposición de bajar en un 90% la recaudación neta del royalty, y que incluso asistió con él a algunas de las reuniones de la comisión como su asesor (hablando por él cuando la discusión entraba a temas más técnicos)?  El asesor era un lobista de la minería privada ― presidente ejecutivo de una institución financiada por las mineras y sus organizaciones, y cuyo directorio lo integran funcionarios de las mineras y del Consejo Minero (el cual reúne a las grandes corporaciones mineras privadas, y es el principal lobista contra un royalty de verdad).  Esta institución se dedica a estudiar temas como el así llamado “diálogos entre las mineras y las comunidades donde operan”(18).

Por extremo que parezca, no es más que trama de película ya vista.  Tampoco la hace más novedosa que el lobista en cuestión sea un ex-Mapu (de eso ya estamos acostumbrados); o que en su previa encarnación haya sido director de una financiera (Inverlink) envuelta en uno de los peores fraudes desde el retorno a la democracia ― con él como director de la empresa cuando se realizaba lo peor del fraude (por lo cual fue procesado, aunque no condenado, como cómplice de la estafa)(19).

Recuerda a algunos aspectos de la Ley Longueira, donde empresarios del sector pesquero pauteaban a una senadora de la comisión respectiva, la que terminó recomendando regalar las cuotas de pesca a unos pocos grandes conglomerados pesqueros. Dicha legislación también les dio a esas pesqueras grandes exenciones tributarias(20).

4.- El royalty y la “competitividad” de las mineras

Uno de los argumentos más repetidos de la Cámara contra el royalty es que afectaría la competitividad de las mineras. El senador en cuestión lo repitió ad nauseam en las reuniones de dicha comisión (en muchas de las cuales participé como experto, invitado por la presidenta).

Como bien indica un ex gerente general de Codelco ―tomando como indicador el “ROCE” (o “return on capital employed”), una razón financiera que se usa comúnmente para evaluar la rentabilidad de una empresa―, el año pasado dicha rentabilidad de las grandes mineras privadas fue superior al 100%. Esto es, habrían recuperando en tan solo un año el total de la inversión neta que habrían hecho desde que llegaron a Chile (el ROCE habría llegado al 115%)(21). Eso las coloca no solo como las empresas más rentables de Chile, sino entre las más rentables del mundo.

Esto es, mientras en Chile lobbistas de mineras lloran lágrimas de cocodrilo en el Senado, porque un royalty como el de la Cámara podría afectarles fatalmente su “competitividad”, el Financial Times nos indicaba que:

Desde el inicio de la pandemia de coronavirus, el sector minero ha emergido como el motor de pago de dividendos del mercado de valores de Londres, generando enormes sumas a partir de récord de las materias primas. Esto lo ha convertido en una opción preferida para los inversionistas que buscan mayores retornos y beneficios reales en un momento de aumento de la inflación.  Por su parte, BHP, la minera más grande del mundo [y operadora del yacimiento de La Escondida], acaba de reportar …  un dividendo semestral récord de US$ 7.600 millones, mientras que Glencore anunció un pago de US$ 4.000 millones y la minera enfocada en Chile, Antofagasta, declaró este martes un dividendo también récord de US$ 1.400 millones (22).

Esto es, mientras las grandes mineras ganan miles de millones de dólares gracias a los precios del cobre, inflados por la especulación financiera desenfrenada (https://www.econ.cam.ac.uk/research-files/repec/cam/pdf/cwpe2211.pdf), la Camisón de Minería del Senado acaba de decidir que hay que seguir subsidiándolas con el regalo (o práctico regalo) del cobre que está en el yacimiento.  Para eso, se acuerda reducir en nueve décimos lo que propone el proyecto de ley aprobado por la Cámara como pago que deben hacer las mineras por ese cobre o litio (que nos pertenece).

Si en un yacimiento de cobre la ley del mineral es del 1%, en cada tonelada de roca mineralizada que extraiga la minera del monte, ahí van en promedio 10 kilos de cobre fino.  El royalty, sea cual sea, es el cobro que le hacemos a la minera por esos 10 kilos de cobre fino incrustados en esa roca ― que son nuestros.  Si la ley del mineral es mayor al 1%, cada tonelada de roca mineralizada llevaría en promedio más de esos 10 kilos de cobre fino, y si es menor, llevaría menos.  En este caso, la minera simplemente tiene que extraer menos o más material para llegar a esos 10 kilos de cobre fino del yacimiento ― y eso es materia de costos operativos de la minera, no de royalty.

Este impasse que está surgiendo entre la Cámara y el Senado por el monto del royalty es un gran ejemplo de lo que he llamado “nuestro momento Gramsciano”, donde lo viejo se desvanece (la dictadura decidió arbitraria y corruptamente regalar nuestros recursos naturales), pero lo nuevo (cuánto hay que cobrar por el derecho a extraerlos) no logra nacer (https://eltrimestreeconomico.com.mx/index.php/te/article/view/1146).

Finalmente, y supuestamente en compensación por forzar una reducción del royalty a las ventas del 27% a un 3% (al precio del cobre indicado anteriormente) ― y eso aplicable sólo a las cinco mineras que producen más de 200 mil toneladas (a las otras, lo baja al 1%) ―, el Senador y sus asesor proponen agregar un componente tributario adicional de un 6% (tasa efectiva).  Sin embargo, agregan que “el Impuesto Específico a la Minería se considera adelanto del pago por este componente de rentabilidad”(23).  Sumando y restando, y tomando en cuenta lo que ya pagan en la actualidad con el royalty en vigencia, a los precios inflados de hoy la recaudación neta extra del royalty que proponen sería tan ínfima, que no cambiaría significativamente lo que ya se recauda con el royalty vigente.

Y en sus cálculos (ya parte del proyecto despachado por la comisión) afirman erróneamente que “Con [este] royalty al cobre, promedio de precio de cobre del 2021 recaudaría 0.65% del PIB”.  Eso no es así.  Primero, olvida decir que esa es recaudación bruta, no neta (esto es, sin descontar la reducción en el pago de impuestos de las mineras por incluir como costo de producción ese 3%).  Además, esa cifra incluye Codelco ― donde nos cobramos nosotros mismos por algo que ya nos pertenece…  Lo fundamental es cuánto se recauda en forma neta con el royalty aplicado a las grandes mineras privadas.  La respuesta es que volvemos al más de lo mismo del royalty actual: “cómo tener un royalty sólo para fingir que tenemos un royalty”.

Además, como ya decíamos, en el caso del litio (y con una excusa bien poco convincente) lo que se propone es excluir a SQM del pequeño royalty que quedaría para dicho mineral.  Para no creerlo.  De república bananera.  Ese es el proyecto de ley despachado por la Comisión de Minería, y que ahora pasó a la (nueva) Comisión de Hacienda del Senado.

5.- Entre las empresas más rentables del mundo

Y esa narrativa de que los grandes conglomerados mineros dejarían de ser “competitivos” con un royalty como el de la Cámara continúa a diario, a pesar de que cada día hay más evidencia de lo gigantesca que es su rentabilidad ―gracias tanto al precio del cobre como a que le seguimos regalando su insumo principal: el cobre del yacimiento―.

En el caso de La Escondida, por ejemplo, mientras su presidente global recorre el mundo proclamando que su costo de producción no es más que un dólar la libra ―en un mercado donde el precio se encuentra en torno a los US$ 4,5 la libra―, lobbistas de todo tipo proclaman que ya no sería más competitiva porque un royalty de este tipo aumentaría su costo de producción en otro dólar. Más aún, como en ese escenario pagaría alrededor de US$ 1.200 millones menos en impuestos (primera categoría, específicos y adicionales) por la menor rentabilidad, dado ese mayor costo operativo (ahora tiene que pagar por su insumo principal), en términos netos el royalty solo le significaría unos 60 centavos de dólar más por libra de cobre producida. Por tanto, su rentabilidad seguiría estratosférica.

Lo mismo sucede con Antofagasta Minerals. Según el Financial Times, de todas las grandes empresas del sector materiales clasificadas en el FTSE100, fue la que repartió los mayores dividendos en el mundo en el período que ellos estudian(24).  Y sus utilidades acaban de ser las mayores que ha tenido en sus 134 años de existencia. Sin embargo, al igual que las otras mineras insiste en que un royalty como el de la Cámara la transformaría en “no competitiva”. Difícil creer, cuando el costo neto para la empresa sería solo de alrededor de US$ 600 millones (unos mil millones por el royalty, menos 400 millones por menor tributación).

6.- ¿Cuál es el problema de fondo?

El problema de fondo tiene dos aspectos. Uno es el que ya analizamos: ¿qué sentido pude tener seguir subsidiando a empresas que están entre las más rentables del mundo, regalándoles su principal insumo? El otro es que hasta ahora las mineras ni siquiera han usado en forma productiva lo que les hemos regalado.

Esto ya lo predecía David Ricardo, el padre de la economía de los recursos naturales (para un análisis, ver Apéndice 2 y https://www.cepal.org/sites/default/files/publication/files/46826/RVE132_Palma.pdf).  En resumen, lo fundamental que se deduce del análisis de Ricardo es que rentas fáciles generan elites indolentes.  Las mineras privadas en Chile estarán entre los conglomerados más rentables del mundo, y sus accionistas se llenarán de plata los bolsillos, pero en la industria del cobre vamos incluso para atrás en diversificación productiva: si en 1990 sólo el 12% de las exportaciones de cobre eran concentrados, hoy es la mitad, y se estima que para el 2035 van a ser entre dos-tercios y tres-cuartos.

Más aún, Chile pierde rápidamente participación de mercado (ver Figura 1).

Figura 1



Chile: participación de mercado en el total de exportaciones de cobre en el mundo, 1962-2019

a = 1973 (golpe de Estado); y b = 1990 (retorno a la democracia).  Promedios móviles de 3 años.

  Fuente: Comtrade (2021).

¿Para eso les regalamos las rentas de nuestros recursos naturales?  Si el día de mañana nuestra democracia decide re-nacionalizar nuestros minerales, no tendrán más que a ellos que culpar de esa reacción.  ¿Vamos realmente a seguir regalando la renta de nuestros recursos naturales para que se usen en forma no-productiva, en lugar de captarlas a través de un royalty, o directamente a través de la re-nacionalización, para así invertir esa renta en forma productiva en nuestra tan necesitada diversificación económica, e industrialización de los recursos naturales?

Llevamos cincuenta años en este modelo de las rentas fáciles, y seguimos clavados en el concentrado de cobre, la astilla de madera y el salmón de tres kilos con hasta 1.400 veces más antibióticos que el noruego. ¿Y con una de las peores distribuciones de ingreso del mundo, donde el 10% más rico se lleva el 60% del ingreso (https://onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.1111/dech.12505)?(25).

La principal lección del “Modelo Nórdico” y del Asia emergente, rico en recursos naturales, indica en la misma dirección trazada por Santa María y Balmaceda ―los primeros keynesianos-estructuralistas de nuestra América: la única forma de generar mecanismos que orienten el uso las rentas de los recursos naturales hacia actividades de mayor potencial de crecimiento de la productividad en el largo plazo es con políticas que coordinen la inversión (tanto pública como privada) en dicha dirección―. El capítulo 12 de La Teoría General, con su énfasis en la necesidad de coordinar la inversión, también ilumina este punto.   

Sin embargo, para que haya al menos alguna posibilidad de que eso ocurra en este mundo atascado en lo neoliberal, se requiere que la nueva Constitución no deje duda alguna sobre temas como la propiedad de los recursos naturales.

Y, para eso, y para darle alguna oportunidad a que la tan necesitada diversificación productiva tome lugar, también se requiere que la nueva Constitución clarifique otro asunto: asegurar que sí vamos a contar con el espacio de maniobra necesario para poder llevar a cabo las políticas económicas correspondientes.  Por eso, por ejemplo, tratados “comerciales” como el así llamado TPP-11 deberían ser inconstitucionales, pues su objetivo central ― disfrazado dentro de los temas comerciales ― es, precisamente, reducir dicho espacio de maniobra de la política económica, para así permitir que los grandes conglomerados chilenos y extranjeros puedan continuar con el “más de lo mismo” de las rentas fáciles; eso también se asocia con el sacar de Chile las disputas con el Estado y llevarlas a cortes de fantasía(26). Eso va en contra incluso de los principios básicos de la teoría económica neo-clásica en materias de política económica, como el teorema de Lipsey y Lancaster.

Conclusiones

¿Qué sentido puede tener seguir con este “más de lo mismo” después que ese modelo ya dio lo que podía dar?  Un royalty de verdad y un uso productivo de sus recursos puede transformarse en el gran nuevo motor de crecimiento de la productividad que tanto necesitamos, pues los actuales, y hace mucho, ya se agotaron (https://www.econ.cam.ac.uk/research-files/repec/cam/pdf/cwpe1991.pdf).

Un royalty de verdad puede ser el mejor mecanismo para generar nuestra tan necesitada industrialización del sector exportador, nuestro “green new deal”, y la gran transformación que generaría la digitalización de nuestra economía.  Y para lograr parte de lo primero ― y tratar de resolver la falla de mercado que nos ha dejado pegados en lo extractivo por medio siglo ―, el royalty podría diseñarse “diferenciado”: uno que incentive a la misma minera a usar la parte de las rentas extractivas que quedarían en su poder en industrializar el sector.  En este caso, por ejemplo, el royalty al concentrado de cobre podría ser incluso más alto que el del proyecto de la Cámara para el porfiado que insista en exportar escoria. Luego se podría bajar en un porcentaje importante ese royalty a quien exporte cobre fundido; y luego otra vez reducirlo quien exporte cobre refinado; y finalmente otra reducción importante a quien exporte el cobre ya elaborado, como por ejemplo en alambrón.

Y para avanzar en lo segundo, el royalty también puede diseñarse como en lo anterior, pero normalizando por el esfuerzo en lo “verde” ― por el esfuerzo que haga la minera para producir en forma limpia y sustentable (como el usar energías limpias y renovables, racionalizar el uso del agua, descontaminar lo ya contaminado, etc.).  Por ejemplo, se podría premiar hasta con un 20% de descuento en el royalty respectivo a la minera que hace un esfuerzo particularmente significativo en esta área; y viceversa (https://www.elmostrador.cl/destacado/2021/07/15/el-royalty-minero-el-ejercicio-de-un-derecho-de-propiedad/).

De esta forma, además, estaríamos resolviendo otra gran falla de mercado: como decíamos, para que los mercados funcionen en forma eficiente se necesita que todos los agentes tienen que ser “price-takers” y rules-takers”. Pero también se requiere que seamos capaces de “internalizar” las externalidades a los precios de los bienes y servicios vía regulación, impuestos o transferencias. Finalmente, se requiere que los contratos sean “completos” ―en el sentido de que podemos especificar en ellos, y sin costo, todas las contingencias que sean relevantes―. Obviamente, ninguna de esas tres condiciones se dan en el mundo real, indicando lo lejos que está la maximización privada de los intereses de la eficiencia social.

Por eso, lo que sugiero en términos de “una banda verde” que premie o castigue según actúe la minera en este sentido “verde”, sería una forma eficiente de “internalizar” dicha externalidad ―pues la famosa “mano invisible”, de existir, no es capaz de hacerlo―.   

Aquí lo importante también sería evitar lo que ahora se conoce como el “green-washing”, o empresas tomando medidas irrelevantes en esta materia para fingir operar en forma verde (https://www.ciperchile.cl/2021/09/08/el-royalty-como-eje-de-una-nueva-estrategia-productiva/#_ftn9).

Pero no, el lobby de las mineras parece poder más. Y después, tanto se extrañan de la baja evaluación del resto de las chilenas y chilenos de instituciones como el Senado; o de que la Convención Constitucional esté pensando formas de transformar radicalmente su estructura.

Mirando a lo que está pasando con el royalty en el Senado, y como ya analizaba en detalle en otro trabajo sobre la historia distributiva en Chile desde la posguerra (en mi área de trabajo asociada al “Índice Palma”; https://onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.1111/dech.12505), parece no ser gran misterio “por qué los ricos siempre siguen siendo ricos ―pase lo que pase, cueste lo que cueste” (https://www.cepal.org/sites/default/files/publication/files/46826/RVE132_Palma.pdf).

Quizás Voltaire tenía razón cuando nos decía que, al final de cuentas, todo parece reducirse a que la comodidad fácil de los ricos depende de la abundancia de pobres.

Apéndices

1.-  El proyecto de ley del royalty aprobado por la Cámara de Diputados

En el proyecto de ley de la Cámara, el royalty se determina (apropiadamente) como una proporción de las ventas de las mineras ―esta es la forma en la que cobraríamos por kilo de cobre fino que está en la roca mineralizada: como proporción del kilo de cobre en el mercado (ver Figura 2)―.

Figura 2

a = precio promedio del cobre en los dos primeros meses de 2022.

● Fuente: Cálculos propios según lo propuesto por el proyecto de ley que aprobado por la Cámara de Diputados.

Como indica la figura, si el precio promedio de un año fuese como el de los dos primeros meses de 2022 (US$ 4.47), este proyecto de ley propone cobrar un royalty equivalente a 27% del valor de las ventas.  El proyecto despachado por la Comisión de Minería propone en cambio bajarlo al 3% de las ventas ― y (como decíamos) eso aplicable sólo a las cinco mineras que producen más de 200 mil toneladas (a las otras, lo baja al 1%).

Ya decíamos, al precio actual, uno tendría una recaudación neta anual de alrededor de 6 mil millones de dólares, o algo más de un 2% del PIB ― y a esa cifra hay que sumarle lo que recaudaría ese royalty en relación a los subproductos del cobre.  La otra, apenas alrededor de un décimo de eso en términos netos (aún sumando el impuesto adicional).

Para colocar ese monto en perspectiva, los recursos que generaría el aplicarle este royalty a esas 14 mineras privadas sería, por ejemplo, suficiente para erradicar a los 3 millones de chilenas y chilenos que hoy viven bajo el nivel de pobreza ― a través de un subsidio monetario mensual equivalente a una línea de la pobreza(27).  Y si el programa sólo transfiere lo que le falta a cada una de esas personas para llegar a la línea de la pobreza, bastaría con la mitad de ese royalty para financiar dicho programa.

Y podemos llegar ahí ― a erradicar toda la pobreza monetaria en Chile (pues pobreza es un concepto mucho más complejo que sólo algo monetario) ― sin siquiera sumar lo que contribuiría el royalty a los subproductos del cobre, o al litio, o el royalty que también se debería pagar por el derecho a usar el agua de las lluvias y deshielos, las cuotas pesqueras, etc.

¿No habrá entre tanto crítico del royalty de la Cámara una confusión en las prioridades, herencia de la dictadura?

2.- David Ricardo y la teoría de la renta

Para David Ricardo el principal problema de la teoría económica tradicional de la época es que Adam Smith, y los otros grandes pensadores (como Turgot, Stuart, Say y Sismondi), por no analizar correctamente el principio de la renta, se equivocaban en esta materia ―lo cual fue heredado hasta hoy por la teoría neoclásica (hasta ahora hegemónica en nuestro país)―.

Para Ricardo, el tema central de la teoría económica es el análisis de la relación entre distribución y crecimiento.  En especial, por qué los dos tipos de ingreso del capital ―rentas y utilidades operativas― tienden a impactar de forma muy diferente al crecimiento. Simplificando, desde su perspectiva una economía desregulada y con Estados ‘subsidiaros’ (en lugar de Estados inteligentes en el sentido Mazzucato) ―esto es, como nosotros hasta ahora― no solo tendería a generar una dinámica que les da supremacía a las rentas en desmedro de las utilidades operativas, sino también a que los rentistas usen dichas rentas en forma no productiva. Dicha dinámica también jugaría en contra de los salarios. Este fenómeno, obviamente, no solo es un asunto distributivo sino también de crecimiento, pues el uso no productivo de las rentas por parte de la elite rentista impactaría negativamente en la inversión, la absorción tecnológica y el crecimiento de la productividad.

El eje analítico de Ricardo se ubica en que en dicho escenario se generaría una dinámica en la cual la “mano invisible” redistribuiría ingresos dentro de la élite ─ de capitalistas a rentistas ―, fenómeno que en el largo plazo (“steady state”) llevaría a que las utilidades operativas se jibarizen, los salarios reales se estanquen, y la tajada del león se la lleve el rentista no-productivo ― cayendo así la inversión y estancándose el crecimiento de la productividad.  ¿Suena conocido?

Desde esta perspectiva, parte de la confusión actual sobre el tema del royalty ―incluida su mezcla con el tema de los impuestos―, proviene de que la teoría económica neoclásica dominante ignora que el total de la renta de los recursos naturales se apropia en lo meramente extractivo. Luego vienen actividades industriales de procesamiento del recurso natural, normalmente altamente intensivas en capital ―como la fundición y refinación del cobre, y su transformación posterior en productos como el alambrón―, en las cuales predominan las utilidades operativas, pues utilizan en general tecnologías maduras y generan productos homogéneos (como una barra de cobre), los cuales por eso operan en mercados más competitivos. Para volver a generar rentas hay que ir aún más adelante, a procesos industriales más sofisticados de las materias primas, donde ya se requiera un mayor esfuerzo en innovación.

Por eso, economías como las Nórdicas o Australia tienen que invertir por trabajador 3 a 4 veces más de lo que hacemos en Chile ― incluso mucho más que Corea, Taiwán o Singapur, economías que se especializan en exportar productos intensivos en conocimiento (https://www.econ.cam.ac.uk/research-files/repec/cam/pdf/cwpe1991.pdf).   

1 https://www.oecd-ilibrary.org/sites/79b39420-en/index.html?itemId=/content/publication/79b39420-en
2 Estas mineras son: Escondida, Collahuasi, Los Pelambres, Anglo American (Sur y Norte), Sierra Gorda, Centinela (Súlfuros y Oxidos), Spence, Caserones, Zaldívar, Candelaria, Antucoya, Lomas Bayas, y El Abra.
3  A esta cifra se llega actualizando el precio del cobre del estudio mencionado al del año pasado; ver https://www.cepal.org/sites/default/files/publication/files/43463/RVE124_Sturla.pdf
4  La legislación actual en Chile sólo obliga a las mineras a declarar el contenido de oro y plata, pero no el de los otros subproductos del mineral al ser exportado como concentrado.  Además, dicha legislación no le dio a Aduanas los recursos necesarios para poder analizar químicamente el concentrado, y verificar por si misma lo declarado por las mineras.
5 https://www.rae.es/
6 https://www.senado.cl/royalty-minero-comision-de-mineria-despacho-el-proyecto
7 Cofré, V. (2019), Ponce Lerou. Pinochet. El litio. Las cascadas. Las platas políticas, Catalonia, periodismo UDP.  Ver también https://www.ciperchile.cl/2019/12/17/adelanto-del-libro-ponce-lerou-pinochet-el-litio-las-cascadas-las-platas-politicas/; y https://www.latercera.com/la-tercera-domingo/noticia/la-relacion-julio-ponce-lerou-exsuegro-don-augusto/938782/
 8 Ver https://www.cendachile.cl/
 9 Ver https://www.ciperchile.cl/2016/07/29/patricio-rodrigo-la-historia-del-incondicional-de-girardi-que-protagoniza-la-trama-ppd-sqm/#recuadro; ver también https://www.latercera.com/noticia/historias-que-unen-al-ppd-con-sqm-guido-girardi-las-citas-con-contesse-el-viaje-y-el-proyecto-con-la-uc/
10  Ver https://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2017/02/02/abogado-de-sqm-vincula-por-primera-vez-a-guido-girardi-con-aportes-politicos/ (énfasis añadido); ver también https://www.latercera.com/noticia/abogado-sqm-vincula-senadores-larrain-girardi-rossi-aportes-politicos/
11  https://www.latercera.com/noticia/historias-que-unen-al-ppd-con-sqm-guido-girardi-las-citas-con-contesse-el-viaje-y-el-proyecto-con-la-uc/
12  https://www.latercera.com/noticia/abogado-sqm-vincula-senadores-larrain-girardi-rossi-aportes-politicos/
13  https://www.ciperchile.cl/2016/07/29/patricio-rodrigo-la-historia-del-incondicional-de-girardi-que-protagoniza-la-trama-ppd-sqm/#recuadro
14  https://www.ciperchile.cl/2016/07/29/patricio-rodrigo-la-historia-del-incondicional-de-girardi-que-protagoniza-la-trama-ppd-sqm/#recuadro
15  Ver por ejemplo https://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2006/10/31/girardi-nego-vinculos-con-firma-cuestionada-pero-luego-admitio-lazos/; y https://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2006/11/08/tribunal-supremo-del-ppd-cita-a-flores-y-amenaza-con-posible-expulsion/.  Un artículo de Ciper también indica que mientras se oponía a HydroAysén, era accionista de una de las empresas envueltas en el proyecto (https://www.ciperchile.cl/2008/05/29/los-bienes-platas-y-deudas-que-el-senado-no-ha-querido-publicar/#).
16  Ver https://www.cooperativa.cl/noticias/pais/politica/andres-velasco-guido-girardi-es-el-lider-del-clientelismo/2012-06-25/015017.html;  https://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2012/06/25/velasco-ahora-acusa-a-girardi-de-disfrazar-sus-malas-practicas-con-un-diferendo-ideologico/; y https://www.theclinic.cl/2012/06/25/el-bueno-girardi-desmiente-a-velasco-y-lo-culpa-de-todos-los-males-concertacionistas/.  Para las contribuciones a políticos por parte de los grandes conglomerados, ― alguna de las cuales reportan estos aportes como “inversiones de carácter social” ver https://www.ciperchile.cl/2015/04/23/la-lista-completa-la-verdad-sobre-las-1-123-empresas-que-financian-la-politica-en-chile/
17  https://www.theclinic.cl/2016/05/20/video-yerko-puchento-hace-pebre-a-quintana-toha-y-girardi-por-platas-de-sqm-al-ppd/
18 Ver https://consejominero.cl/actividades/alianza-valor-minero-lanza-iniciativa-de-agencia-de-dialogo-territorial/; ver también https://www.youtube.com/watch?v=aOmSvH-5Gck; https://www.aminerals.cl/comunicaciones/noticias/2016/alvaro-garcia-se-refiere-a-los-recursos-naturales-e-innovacion-tecnologica/; http://generadoras.cl/prensa/valor-minero-entrego-propuesta-de-agencia-de-dialogo-territorial-a-ministra-de-medio-ambiente; https://www.reporteminero.cl/noticia/noticias/2017/08/alvaro-garcia-candidatos-como-van-a-incorporar-a-la-ciudadania-en-las-decisiones-sobre-su-territorio; https://www.mch.cl/reportajes/alvaro-garcia-el-valor-de-la-mineria-como-plataforma-para-el-desarrollo/; y https://www.aminerals.cl/comunicaciones/noticias/2016/alvaro-garcia-se-refiere-a-los-recursos-naturales-e-innovacion-tecnologica/http://www.portalminero.com/pages/viewpage.action?pageId=154538285
19  https://www.cooperativa.cl/noticias/pais/caso-inverlink-ex-ministro-alvaro-garcia-quedo-en-libertad-bajo-fianza/2003-10-13/143600.html
20 https://www.ciperchile.cl/2016/08/17/el-articulo-de-la-ley-de-pesca-que-le-ahorro-4-670-millones-a-corpesca/
21  https://www.elciudadano.com/actualidad/ahora-mas-que-nunca-nacionalizacion-de-las-mineras-privadas-y-financiamiento/03/08/
22  https://www.ft.com/content/b0c7a9f4-97eb-45e6-90bd-20667e147b1c. (Énfasis nuestro).
23  Ver “Minuta resumen ejecutivo PL roylaty (sic) 12093-08 22.01.26”, Comisión de Minería del Senado.
24 https://www.ft.com/content/d8c75970-3db4-4c0d-99fc-e1e25abb1587
25 Para la fuente de los datos analizados, ver https://wid.world/country/chile/
26 https://www.ciperchile.cl/2021/01/26/todo-lo-que-siempre-quiso-saber-sobre-el-tpp-11-pero-nunca-se-atrevio-a-preguntar/
 27 Ver https://drive.google.com/file/d/1vxYbJjQHslSnPiqz6zwqyKLuSynr2Yto/view.  Ver también https://www.elmostrador.cl/tv/destacados-tv/2022/01/15/economista-jose-gabriel-palma-y-su-carta-abierta-a-gabriel-boric-perfectamente-podrian-decir-que-al-final-del-cuarto-ano-de-gobierno-no-habra-ningun-chileno-bajo-el-nivel-de-la-pobreza/.  Para las últimas cifras de pobreza en Chile, ver https://www.cepal.org/es/publicaciones/ps.

 

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