Ley de Patrimonio Cultural: otra vez un Estado sin dientes

El Gobierno ha decido presentar una indicación sustitutiva a su antiguo proyecto de reforma a la Ley de Monumentos Nacionales. Dicho proyecto se tramita actualmente bajo “suma urgencia”.

La indicación presentada contiene cambios sustantivos a aquel proyecto, pero todavía padece de un grave problema estructural que, todo hace pensar, simplemente no quiere ser resuelto. El nuevo proyecto de ley insiste en una matriz de configuración de los servicios públicos que, a la fecha actual y considerando lo sucedido en los últimos años, debiese abandonarse.

Emulando a la trágica historia del proyecto de reforma a la ley del Servicio Nacional de Consumidor, nuevamente se pretende crear un servicio sin dientes, un servicio que no muerde, un servicio público que, por un lado, concentra la expertise técnica en materia de protección patrimonial pero que, por otra, se ve imposibilitado de adoptar decisiones inmediatamente coercibles que generen órdenes directas en aquellos que lesionan ese patrimonio.

Por mucho tiempo se ha reclamado la necesidad de que el principal servicio público de custodia y tuición de la riqueza patrimonial chilena tenga competencias más incisivas, de mayor fuerza e impacto en la protección del patrimonio cultural nacional.

El proyecto no solo no avanza en esta línea, sino que incluso fragiliza las escasas medidas de reacción que hoy tiene el Consejo de Monumentos Nacionales ante las infracciones a la normativa patrimonial. Y esto, a pesar de que el propio gobierno ha reconocido lo evidente; que el régimen de sanciones dispuesto en la ley actual “no ha tenido un impacto significativo en la persecución de quienes afectan estos bienes de interés cultural y no generan el efecto preventivo que se requiere para la efectiva conservación y resguardo del patrimonio cultural presente en todo el territorio nacional”.

En efecto, el actual Consejo de Monumentos Nacionales tiene como principal herramienta de protección patrimonial a la legislación penal, un derecho donde la sanción es considerada como de ultima ratio, esto es, un derecho donde es tremendamente dificultosa la imposición de sanciones por las especiales características del proceso para aplicarlas.

Lo mismo sucede con las sanciones no penales que la actual ley considera. Ellas deben ser solicitadas mediante un proceso judicial engorroso y muy poco eficiente ante el juez de letras en lo civil. La indicación sustitutiva, en este punto, debilita aún más ese proceso radicándolo en los tribunales de policía local, mostrando la reducción de la relevancia que para el legislador tendrían las infracciones al patrimonio cultural.

Pues bien, en la legislación comparada esto no funciona así. En ella, los servicios públicos creados para la protección del patrimonio cultural son servicios robustos y con competencias ejecutivas directas para la protección y sanción de las infracciones cometidas. La Ley del Patrimonio Histórico Español, por ejemplo, permite a los órganos de protección patrimonial suspender obras de construcción o de demolición que afecten bienes patrimoniales y adoptar todo tipo de decisiones tendientes a la custodia de esos bienes.

Además de las clásicas competencias de autorización de alteraciones en esos bienes, la ley española también permite a los órganos inspeccionar intensamente las obras que se llevan a cabo en los bienes culturales y sancionar administrativamente todas las infracciones a las normas legales y reglamentarias en la materia.

Lo mismo se observa en la legislación italiana, una de las normas líderes en el mundo en la custodia de los bienes culturales. Dicha legislación entrega a los órganos administrativos competencias directas y contundentes para la protección del patrimonio cultural. Pueden, en efecto, ordenar medidas conservativas obligatorias a los propietarios privados de bienes culturales, quienes luego pueden deducir esos costos de sus cargas impositivas o solicitar el reembolso de ellos con determinados límites, puede ordenar la paralización de labores en dichos bienes y, desde luego, puede sancionar directamente a quienes afecten al patrimonio valorizando inmediatamente los daños ocasionados.

Asimismo, la regulación italiana impone a los privados dueños de bienes culturales obligaciones específicas para permitir el acceso a aquellos por parte de la ciudadanía para su estudio y disfrute.

La construcción de servicios públicos con dientes no es solo una cuestión europea. La legislación colombiana otorga a los servicios de protección patrimonial competencias para la imposición y ejecución de medidas, multas, decomisos definitivos (especialmente importantes en materia de patrimonio arqueológico o paleontológico) y cualquier otra decisión de protección y de policía patrimonial. Lo mismo puede verse en la regulación jurídica argentina.

Construir servicios públicos con dientes es un correlato de la concentración de la expertise técnica sobre una materia en un órgano de protección patrimonial. Esta es, por lo demás, la forma en que fueron construidos la inmensa mayoría de servicios públicos antes de 1973, e incluso, algunos de ellos, con posterioridad a esa fecha. Es, así, una completa excepción que servicios públicos con competencias especiales y con expertise técnica sean privados de facultades de inspección y sanción.

El proyecto de ley presentado por el Gobierno forma parte de una cultura de diseño legal de instituciones públicas que se concentra en supuestamente mejorar la posición jurídica de los afectados por cargas públicas pero que tratan a la infracción con laxitud e ineficiencia.
Y es que, cuando las instituciones públicas carecen de instrumentos de orden y coerción directa, los afectados por las infracciones a la normativa patrimonial buscan vías oblicuas para conseguir resultados sancionatorios o de paralización de actividades, que acarrean incerteza en todos los procedimientos administrativos.

Cuando se diseñan instituciones fuertes que hablan claro y que sancionan directamente las infracciones, en cambio, existe claridad y certeza para todos lo intervinientes en aquellos procedimientos, haciendo mucho más eficiente y eficaz tanto el funcionamiento estatal como el control judicial que pueda recaer en los actos de la administración.

Raúl Letelier Wartenberg es profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Chile.