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Principios, ideología y objetivos del proyecto de la contrarreforma tributaria

por 5 septiembre, 2018

Principios, ideología y objetivos del proyecto de la contrarreforma tributaria
El principal elemento que lleva a la confusión es el concepto de compensación que la iniciativa utiliza. En efecto, en los diferentes anuncios se señaló que la reforma tributaria sería neutra desde el punto de vista recaudatorio. Visto en general, este no es el caso de la contrarreforma. La menor recaudación que generan las principales medidas se compensan, supuestamente, con la aplicación generalizada de la boleta electrónica. No puede compensar la menor recaudación del impuesto a la renta la lucha permanente contra la evasión y la elusión. Del mismo modo, forma  parte de la presunta compensación la aplicación de los llamados impuestos digitales. El ardid es que esa mayor recaudación tiene como objeto natural compensar las pérdidas por recaudación del IVA producidas por el desplazamiento de compras desde negocios internos (arriendo de videos, por ejemplo) a plataformas internacionales que permiten acceder a películas y series (Netflix).
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Finalmente ha sido presentado el proyecto de reforma tributaria. Se trata de una contrarreforma, pues apunta a revertir no solo aspectos fundamentales de la reforma del 2014 (avances en la desintegración tributaria, en la búsqueda de una mayor contribución del impuesto a la renta de los propietarios de las grandes empresas), sino que también busca debilitar las capacidades fiscalizadores del Servicio de Impuestos Internos (SII), construidas desde el fin de la dictadura.

La discusión tributaria tomará meses, quizás años y atravesará diversos tipos de discusión y debate. Aun cuando es claro que “el diablo está en los detalles” (cuestión que requerirá en la segunda fase de discusión una lectura detenida del proyecto), el actual es el momento de debatir sobre los principios, la ideología y los objetivos del proyecto.

La ideología del proyecto

El análisis del proyecto deja en evidencia dos principios ideológicos propios del pensamiento neoliberal.

El primero y más importante es que el motor de la economía y del progreso de la sociedad es el empresariado, por tanto, reducir la carga tributaria que pesa sobre ellos es condición para beneficiar al resto de la sociedad. Eso explica que el proyecto, más allá del avance en la digitalización de las relaciones entre SII y los pequeños empresarios, concentre los beneficios de la contrarreforma en los propietarios de las mayores empresas del país.

El segundo principio ideológico es que el Estado es una carga, un lastre que hay que sobrellevar, que si bien es relevante para la defensa de los contratos y la seguridad, no tiene funciones productivas en otros campos. Pese a los problemas que sufre el país por falta de financiamiento suficiente (y también gestión deficiente en muchos casos) de la salud, la previsión y la educación pública, por la falta de acciones relevantes en el campo de la innovación tecnológica (la experiencia internacional es clara en que el Estado ha jugado un papel central en los países exitosos en este campo, como son países tan diferentes como los del norte de Europa y del Asia), del desarrollo de la infraestructura entre otros ámbitos, el proyecto ignora la necesidad de ir paulatinamente elevando los ingresos fiscales para avanzar efectivamente hacia el desarrollo.

La única preocupación del proyecto en este campo es propender a la llamada “equidad horizontal”, que busca asegurar que los altos ejecutivos de las grandes empresas, los profesionales de más altos ingresos, tengan cargas tributarias similares con los propietarios del capital. Eso afecta/beneficia a poco más del 5% más rico de la población. Desde el punto de vista de la gran mayoría de la población, el proyecto no solo no mejora el carácter regresivo del sistema sino que lo profundiza, pues reduce el impuesto a la renta de los propietarios mayoritarios de las grandes empresas y apunta a fortalecer la recaudación del IVA (impuesto que, si bien es más fácil de recaudar, es el impuesto regresivo por excelencia) con la aplicación de la boleta electrónica.

Los objetivos del proyecto

En el corto plazo, el proyecto busca reducir significativamente la carga tributaria del 1% más rico, reintegrando el sistema tributario, lo que representa una reducción de la carga tributaria de los propietarios mayoritarios de las mil empresas más grandes del país.

Del mismo modo, tras el argumento de incentivar la inversión, el proyecto reduce la carga tributaria de las grandes empresas mediante la depreciación instantánea, equivalente al 50% de la inversión en activos fijos nuevos o importados (¿?) durante el período 2019 - 2020.

Más importante que lo anterior, la reforma busca debilitar las capacidades fiscalizadoras del SII, organismo reconocido internacionalmente por la calidad de su gestión. La señal de esto la dio el propio Presidente de la República, al anunciar el envío del proyecto en cadena de radio y televisión, donde atacó –como nunca había ocurrido antes desde el fin de la dictadura– la función pública del servicio. En efecto, el Primer Mandatario señaló lo siguiente:

“Hoy los contribuyentes, y estoy pensando en el millón de pequeñas y medianas empresas, están absolutamente indefensas ante Impuestos Internos, que actúa con mucha arbitrariedad, con mucha discrecionalidad, cambia de criterio, a unos los trata de una manera y a otros de otra, así que vamos a crear el Estatuto de Defensa de los Derechos de los Contribuyentes, para que el contribuyente sepa que tiene que pagar sus impuestos, pero que Impuestos Internos tiene que cobrar los impuestos que corresponden y no actuar con tanta arbitrariedad”.

Entre las medidas que apuntan al debilitamiento de las capacidades fiscalizadoras de Impuestos Internos cabe destacar las siguientes:

  • Imposición de plazos legales perentorios para la persecución de delitos tributarios (silencio positivo). La alta complejidad que plantean los mecanismos modernos de evasión y elusión, tiene como consecuencia que muchos delitos quedaron impunes en función de estos plazos.
  • Exigencia de que se observen plazos de prescripción (“el Servicio no podrá solicitar antecedentes anteriores a los plazos de prescripción, lo que incluye la revisión de capital propio tributario, pérdidas tributarias y remanente de crédito fiscal”).
  • Ampliación del concepto de gasto que puede ser deducido de la renta a prácticamente cualquier tipo de gasto (“que se encuentren vinculados directa o indirectamente al desarrollo del giro” (ver p. 30 proyecto de ley), lo que representa un retroceso de 25 años de lucha contra la evasión y tributación. Cabe imaginar cómo se multiplicará la consulta típica que se hace en restaurantes y negocios de diversa índole: ¿boleta o factura?
  • El principal mecanismo de debilitamiento de las capacidades fiscalizadoras del SII es el cuestionamiento de la Norma General Antielusiva: que según informes del servicio ha sido altamente exitosa en reducir la elusión tributaria. En tal sentido, el proyecto señala:

“Hemos constatado que en los últimos años y especialmente a raíz de la incorporación de la Norma General Antielusiva ('NGA') el Servicio de alguna manera recrudeció el rechazo de gastos en la determinación de la renta líquida imponible, aplicando esta norma especial antielusión, de manera bastante extendida, y poniendo en tela de juicio o privando al contribuyente de la posibilidad de deducir gastos que resultan en interés del negocio de la empresa y que, pese a no generar rentas de manera directa, sí son necesarios para desarrollar el giro. Incluso las interpretaciones más estrictas llevaron a exigir a los contribuyentes que para deducir un gasto debía tratarse de un desembolso inevitable u obligatorio, casi indefectible, rechazando en general todos los gastos voluntarios, extraordinarios y que no generaran una renta correlativa” (Pp. 29 - 30 del proyecto)

Sobre ese diagnóstico, el proyecto propone:

  • Dar por bueno cualquier mecanismo de valoración de activos y “se establecen presunciones que otorgan puertos seguros a los contribuyentes respecto de los valores que pueden considerar para realizar ciertas operaciones” (sic).
  • Del mismo modo, en el proyecto de ley “se incorporan normas más modernas de reorganización de grupos empresariales, que exigen darles una mirada consolidada, propia de su naturaleza, para efectos de calificar sus efectos tributarios o de fiscalizarlas, y se regula dicho procedimiento”.
  • Aunque cabe un análisis más detenido, en principio la creación de la Defensoría de Derechos del Contribuyente amenaza con debilitar la ya difícil tarea del SII. La norma no mejora la situación de quienes cumplen con sus obligaciones tributarias, pues ello está bien cubierto por los tribunales tributarios y aduaneros. La iniciativa se ubica más bien en la misma línea que apunta a debilitar las capacidades del sector público de defender a los consumidores, en el caso del Sernac, y a garantizar un correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias, como es el caso del SII.
  • La fuerza de las normas generales antielusivas radica en la flexibilidad que entrega para hacer frente a las acciones tendientes a evadir y eludir las obligaciones tributarias. Corresponde a los tribunales aduaneros asegurar que la acción administrativa se mantenga dentro de la legalidad. Todos los contribuyentes pueden hacer valer sus derechos frente a estas entidades. El proyecto de ley busca eliminar el carácter general de la norma mediante la denegación al servicio de considerar que existe abuso de las formas si no existen “efectos jurídicos o económicos relevantes” (en lo que se refiere a los efectos económicos, es un elemento central de las leyes de defensa de la competencia), lo cual en todo caso puede ser alegado ante los tribunales. En la misma dirección se apunta al buscar incorporar que el abuso tributario debe ser “notoriamente artificioso”, como si la elusión no tuviera justamente como característica el disimulo.

Los temas que no preocupan a los autores del proyecto

Chile aparece como uno de los países más desiguales de América Latina y el mundo. Más aún, cuenta con un sistema tributario altamente regresivo que tiene como resultado que el índice de Gini prácticamente no varía antes y después de impuestos y gastos públicos. En los países de la OCDE, en cambio, la distribución del ingreso después de gastos sociales e impuestos mejora hasta más de 0,10 puntos. Ninguna de las medidas del proyecto apuntan, directamente, a mejorar la distribución del ingreso.

La única preocupación del proyecto en este campo es propender a la llamada “equidad horizontal”, que busca asegurar que los altos ejecutivos de las grandes empresas, los profesionales de más altos ingresos, tengan cargas tributarias similares con los propietarios del capital. Eso afecta/beneficia a poco más del 5% más rico de la población. Desde el punto de vista de la gran mayoría de la población, el proyecto no solo no mejora el carácter regresivo del sistema sino que lo profundiza, pues reduce el impuesto a la renta de los propietarios mayoritarios de las grandes empresas y apunta a fortalecer la recaudación del IVA (impuesto que, si bien es más fácil de recaudar, es el impuesto regresivo por excelencia) con la aplicación de la boleta electrónica.

Desde una perspectiva de largo plazo, tampoco importa a los autores del proyecto los estímulos a la inversión. En efecto, según la propia clasificación del Mensaje, las únicas medidas directas en este campo son las relativas a la inversión instantánea/acelerada y la relativa al IVA de las viviendas. Seguro que las autoridades del Gobierno aducirán que las materias reunidas bajo el concepto de seguridad jurídica, al generar más certidumbre, tendrían un efecto positivo en esa materia. Lo cierto es, sin embargo, que el efecto más probable de este paquete de medidas será el aumento de la evasión y la elusión.

Los ardides del proyecto

El principal elemento que lleva a la confusión es el concepto de compensación que utiliza la iniciativa.  En efecto, en los diferentes anuncios se señaló que la reforma tributaria sería neutra desde el punto de vista recaudatorio. Visto en general, este no es el caso de la contrarreforma. La menor recaudación que generan las principales medidas se compensan, supuestamente, con la aplicación generalizada de la boleta electrónica. No puede compensar la menor recaudación del impuesto a la renta la lucha permanente contra la evasión y la elusión. Del mismo modo, forma  parte de la presunta compensación la aplicación de los llamados impuestos digitales. El ardid es que esa mayor recaudación tiene como objeto natural compensar las pérdidas por recaudación del IVA producidas por el desplazamiento de compras desde negocios internos (arriendo de videos, por ejemplo) a plataformas internacionales que permiten acceder a películas y series (Netflix).

Desde el punto de vista de la compensación, es dudosa además. La seguridad con que se señala que la boleta electrónica generará ingresos adicionales de 1.181 millones de dólares. Los negocios fáciles de ser incorporados ya lo están desde hace tiempo y los que faltan requieren de diferentes y variadas acciones.

Del mismo modo, la reversión de los avances en desintegración del sistema tributario (adquiriendo así las características de la mayoría de los países civilizados) es presentado como un mecanismo que favorece a 150 mil Pymes que estarían sujetas a este sistema. En realidad, el sistema favorece a los propietarios mayoritarios de mil empresas que ven reducida su carga tributaria entre 600 y 833 millones de dólares. Las 150 mil Pymes podrían ver resuelto su problema con mayor información, de manera que se adscriban a los sistemas previstos para las Pymes.

Temas relevantes no abordados

El proyecto ni siquiera menciona los problemas derivados de los mecanismos de renta presunta que, según estudio de Agostini y otros, concentra los beneficios en los grupos más ricos del país.

No hay espacio para analizar en detalle el cuadro. Cabe señalar solo que quienes tienen participación en empresas que usan la renta presunta del 1% más rico de los contribuyentes, captan casi el 50% de las ganancias totales de estas empresas.

Sin duda que el principal problema de la reforma del 2014 fue la reducción de la tasa máxima del Impuesto Global Complementario y de Segunda Categoría de 40% a 35%. Según especialistas, esta reforma puede estar explicando buena parte del estancamiento del índice de Gini que dejó en evidencia la, recientemente dada a conocer, encuesta Casen.

Sigue pendiente la necesidad de legislar para la instalación de un sistema tributario sobre la renta de los recursos naturales.

Los aspectos positivos del proyecto

Sin duda que el principal aspecto positivo del proyecto es que, en relación con los contribuyentes, se continúa el proceso de digitalización y se extiende a la Pyme el proceso mediante el cual el SII elabora una propuesta de declaración tributaria. Del mismo modo, la generalización de la boleta electrónica representa un importante paso adelante.

Las medidas respecto a la Pyme son interesantes de estudiar, en particular la idea de buscar la formalización de las empresas y la idea de que empresas con ingresos anuales inferiores a 10 mil UF tributen su renta líquida imponible, de acuerdo a una propuesta elaborada anualmente por el Servicio sobre la base de márgenes de rentabilidad determinados por tipos de industria o negocio.

  • El contenido vertido en esta columna de opinión es de exclusiva responsabilidad de su autor, y no refleja necesariamente la línea editorial ni postura de El Mostrador.

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