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Opinión: El precio del cobre y los desafíos fiscales

por 29 mayo, 2013

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Luis Eduardo Escobar, Asesor Económico de la candidatura presidencial de Marco Enríquez Ominami

En el último tiempo los economistas interesados en los temas macroeconómicos hemos estado planteando el tema del precio del cobre y las posibles consecuencias de una eventual caída significativa del mismo. Creo conveniente tratar de dilucidar lo que hay detrás de los argumentos y las posibles consecuencias que se derivan de los supuestos que hacemos.

La hipótesis de superciclo de precios

Hay quienes pensamos que el precio del cobre está pasando por lo que los especialistas llaman un “superciclo”. Esta posición señala que el precio del cobre está inusualmente alto debido al proceso de industrialización y expansión de la infraestructura (privada y pública) de China. Los que hacemos los que sostenemos esta hipótesis es que comparamos series históricas de precio del cobre y las asociamos al estado del mundo en cada uno de esos eventos. Lo que se ve rápidamente es que desde 2003 el precio del cobre tuvo una tendencia a aumentar en términos reales y llegar a niveles muy por encima de los observados desde principios de la década de 1970. En la década anterior a esa fecha el precio del cobre y otras materias primas, especialmente el petróleo, también habían estado inusualmente altos. Ese fenómeno causó el ciclo de nacionalizaciones de recursos naturales que se dio a nivel mundial a partir de la década de 1960. Chile fue parte activa de ese proceso que culminó con la expropiación de las minas de la Gran Minería del cobre. Posteriormente, el precio del cobre cayó fuertemente y fue un factor muy relevante en la crisis que vivió el país en 1974.

Desde esta perspectiva decir que hoy experimentamos un super ciclo de precios del cobre, no es más que una constatación estadística: no caben dudas que el precio del cobre ha estado mucho más alto que el promedio observado entre 1974 y el 2003. Si es un "superciclo" de precios (este sería el cuarto que se registra) en algún momento el precio "revertirá a la media", es decir tenderá a volver a los precios promedios históricos. Ya Robert Pindyck hace como 40 años, en el contexto de un estudio sobre la viabilidad de los fondos de estabilización de materias primas, descubrió que en el caso del cobre los precios, después de un shock de demanda (como es el crecimiento acelerado de China), volvían a la media pero que el proceso era lento. Por ejemplo, era mucho más lento que en el caso del petróleo.

La hipótesis de cambio estructural (permanente)

La hipótesis contraria señala que el “mundo cambió”. Es decir, que las condiciones de oferta y demanda mundial cambiaron de forma tal que el precio del cobre se mantendrá “alto” en el largo plazo o por lo menos por muchos años más. Es decir, se trataría de un fenómeno estructural y no de un super ciclo de precios. Esta hipótesis se sustenta básicamente en dos consideraciones. Primero, por el lado de la demanda, que el proceso de industrialización y de modernización de los países superpoblados (China, India, Indonesia, Filipinas) y el despegue de Africa aumentarán de forma permanente la demanda de cobre. Segundo, por el lado de la oferta, que el costo de extraer cobre aumentó y no disminuirá.

Si bien estos supuestos “estructurales” son plausibles, parecen poco probables. En primer lugar, porque el proceso de desarrollo económico de las sociedades históricamente no ha sido lineal y el crecimiento acelerado ha sido más bien una excepción que una regla. Por algo hablamos de los países “desarrollados” como casos excepcionales y no hay recetas para alcanzar esa condición. En segundo lugar, hasta ahora, no parecen haber materias primas imprescindibles que hayan subido de precio de manera sostenida e indefinida. Más allá de Malthus y la supuesta falta recurrente de alimentos, el caso más preocupante a comienzos del siglo XX era la falta de madera por la sobre explotación de los bosques. Eso dejó de ser problema, por múltiples razones, hace muchas décadas. Lo mismo parece estar ocurriendo con el petróleo. El descubrimiento del “fracking” como técnica para extraer gas de ciertas estructuras rocosas no sólo está convirtiendo a los EE.UU en exportador neto de petróleo, sino que parece ponerle un techo al alza indefinida del precio del petróleo. Es decir, cuando el precio de una materia prima sube de manera consistente y permanente, la humanidad ha sido capaz de encontrar o desarrollar sustitos. Esta es una lección que los chilenos debiéramos recordar bien, ya que fuimos de los más afectados con la creación de sustitos del salitre.

La relevancia para Chile

La relevancia para Chile es que, según mis cálculos usando datos hasta el 2010, más de un 20 % del gasto público se está financiando con ingresos del cobre. En cambio, en la década del 1990 esta proporción fue de sólo 5 % en promedio. Es decir, el Fisco se ha estado gastando una buena parte de los ingresos excepcionales generados por la Gran Minería del Cobre. Esto no ha cambiado en los últimos 3 años ya que el Comité de Precios del Cobre, que hace el cálculo usado en el presupuesto, ha seguido aumentando el precio de largo plazo que usa el Ministerio de Hacienda para establecer los límites del gasto fiscal.

Los miembros del Comité de Precios, expertos en asuntos del cobre, hacen una proyección de lo que ellos creen que será el precio promedio de los próximos 10 años. El precio que proyectan obedece (en lo fundamental) a una estimación de “paseo aleatorio” ("random walk" en inglés), que es una manera elegante de decir que no tienen como saber el precio futuro y que, por tanto, el precio actual es el mejor estimador del precio futuro, con algunas variaciones menores. Es decir, los expertos no consideran que en los próximos 10 años el precio podría revertir a la media histórica.

Desde el punto de vista del diseño de políticas públicas, parece razonable que así como debemos tener políticas para protegernos y mitigar el impacto de los terremotos, también debiéramos prepararnos para un eventual descenso brusco y sostenido del precio del cobre. El problema es que si efectivamente se trata de un super ciclo, en algún momento bajará el precio.

Si baja el precio de mercado, dado que el Comité de Precios del Cobre opera con el paradigma del random walk, también bajará la estimación del precio de largo plazo. Eso indica que el Fisco podrá gastar una parte menor de los ingresos del cobre. El resultado es que deberá reducir el gasto público o incurrir en un déficit. 

Como los agentes económicos privados están fuertemente influidos en sus expectativas por lo que pasa con el precio del cobre, habrá una tendencia a reducir el consumo, la inversión y a subir la tasa de interés a la que le prestan dinero a quienes quieren invertir y consumir. Todo esto genera una desaceleración del gasto y del crecimiento económico y, si no se trata bien, puede llevarnos a una recesión. Lo más grave es que el Fisco tendrá que ajustar su nivel de gasto o tendrá que elevar los otros impuestos (no-cobre) de manera permanente.

El desafío país

Eso es lo que me ha preocupado desde la creación de la regla fiscal, hace ya cerca de 10 años, y la principal razón por la que considero que la regla fiscal fue una buena idea pero ha sido mal implementada, en el sentido que nos hemos gastado buena parte de los ingresos extraordinarios (windfall). Eso hace que corramos el riesgo que la fiesta de consumo que hemos generado, especialmente en los últimos años, termine abruptamente con una recesión importante, inducida en parte importante por la política fiscal.

En este sentido, las propuestas de algunos economistas de elevar los impuestos a las empresas de cobre, en particular el royalty, serían sólo un paliativo que tendría un efecto positivo por una sola vez, sin perjuicio del mérito de la propuesta desde otras consideraciones. La razón es que no se puede sacar jugo de un limón seco. Es decir, si el costo de producir cobre se mantiene alto y el precio baja, no hay utilidades o rentas que extraer de un recurso que vale menos.

Todo lo anterior constituye un análisis estructural, es decir de las condiciones que afectan el crecimiento de largo plazo de la economía mundial y su impacto en el mercado del cobre. Sobre esto se superponen los aspectos cíclicos, de la misma forma que las mareas no alteran el nivel promedio del mar. Una desaceleración de la economía de China, como ocurre con todas las economías del mundo —incluyendo en su época la economía de la Unión Soviética— también tendría un fuerte impacto negativo pero temporal sobre el precio del cobre.

Lo que he tratado de describir aquí se refiere a una caída sostenida que duraría muchos años producto de una desaceleración en la tasa de inversión a nivel mundial como ha ocurrido tres veces antes y que los chilenos que vivieron los 30 años del 73-74 al 2003 recordamos bien.

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