En momentos en que empiezan a discutirse los futuros programas de gobiernos de los aspirantes a la silla presidencial el 2013, es necesario para el desarrollo democrático y estratégico del país, sincerar y asumir a tiempo una realidad-meta que nos redefina. Es decir, que nos permita mirar el estadio de desarrollo alcanzado, sus déficits y virtudes, la necesidad de fijar nuevos estándares y definir la posición de la cual nos insertamos en un escenario externo que vive una condición de cambio permanente.
En este sentido, la redefinición del estatus y rol de Chile resulta vital para hacer coherentes percepciones, intereses, capacidades, políticas, metas y las alianzas necesarias, y dar ese salto estratégico propuesto por varios Presidentes en los últimos años. En caso contrario, podríamos enfrentarnos a frustraciones similares a las vividas por otros país e incluso enfrentar la posibilidad de declinar en ciertos ámbitos.
Durante las últimas décadas, procesos como la caída del muro de Berlín y la desintegración de la URSS y sus satélites (socialismos reales), atentados terroristas en Estados Unidos y su crisis económica (debilita su mayordomía), emergencia de nuevos actores con carácter de potencia mundial (China, India, Brasil, etc.) o regional (Irán, Turquía, Sudáfrica, etc.), han dado paso a un mundo más multipolar-fragmentado donde ningún actor tiene la capacidad para imponer por sí sólo un paradigma y cursos de acción a pesar de la fortaleza de sus capacidades nacionales (Alex Schnake Gálvez 2010).
Una segunda constatación es que el desarrollo de la ciencia y la tecnología unido a una dinamización y complejización del proceso de globalización, han dado paso a lo que Robert Keohane y Joseph Nye llaman interdependencia compleja, es decir una elevación de las relaciones en planos, intensidades y condicionamientos (efectos) entre los Estados y, en general, entre los diversos actores internacionales (incluyendo los ascendentes no gubernamentales).
La ecuación de estas constataciones, en tercer lugar, ha dado lugar a un escenario internacional complejo, dinámico y contradictorio, donde se han combinado procesos de integración con otros de desintegración, nuevos y viejos conflictos con una cadena de incentivos para el mantenimiento y promoción de la paz; universalismo y particularismo en las expresiones e intercambios mundiales; estabilidad y crisis, etc. Es decir, no sólo estamos en un escenario en construcción, sino el mismo muestras tendencias a veces divergentes e incluso fases de crisis.
En relación a lo ultimo, por ejemplo, Javier Díaz Canseco destaca que “vivimos una crisis mundial que rebasa la económica de los EEUU y la UE. Es integral: económica, política, social, ambiental y ética. Incluye: cambio climático, contaminación, crisis agraria y alimentaria, la insostenible relación sistema económico-naturaleza. Políticamente los sistemas de representación han perdido legitimidad: renacen el caudillismo, el clientelismo y el autoritarismo. Se quiebra la institucionalidad internacional de la pos II Guerra Mundial y caída del Muro de Berlín (ONU, OEA, G7, FMI, BM). Surgen nuevos movimientos sociales” (La República-Perú del 22/12/2012).
[cita]No podemos mirar y enfrentar nuevas realidades con análisis y soluciones que salen desde el espejo retrovisor. En política exterior ello parte por redefinir el estatus y rol internacional del país en un sentido complejo y prospectivo.[/cita]
En cuarto lugar, y a pesar de que los países latinoamericanos no son considerados como actores relevantes en el actual orden, se ha mirado a la región como una plaza relevante para la importación de materias primas, las inversiones y el mercado laboral tras poseer vastos recursos naturales, mano de obra calificada, una importante estabilidad democrática y un sostenido crecimiento económico. Precisamente, la visita a la región el 2012 del Primer Ministro de la República Popular China, Wen Jiabao, es un signo de esto.
Un quinto aspecto se relaciona al hecho de que a pesar de que los países de la región han ocupando nuevos mercados, participado en foros internacionales, articulado nuevas iniciativas multilaterales, entre otros, Brasil es el único actor reconocido y catalogado como potencia emergente (certificada incluso por EE.UU.) con su participación en el G-20, el BRIC, el IBSA, con su decisión de crear Unasur, su voluntad de ser proactivo en el solución del hambre y desarrollo en África [1] a través de inversiones y ayuda al desarrollo (2010-2011) o su proactividad en crisis mundiales como la de Honduras (2009), de Irán (junto a Turquía 2010) o la hoja de ruta que propone para Siria (2012), hechos todos que también ratifican una agenda propia.
A Brasil se le trata de unir Venezuela, quien también ha declarado su aspiración de estar en el club de los que deciden, más allá de que esto sea reconocido o no. Así y a través de su “diplomacia petrolera” ha fortalecido su presencia en parte de América Latina, por ejemplo, con la creación del ALBA; ha intervenido mediadoramente en la pacificación de Colombia, ha forjado alianzas con potencias emergentes y/o globales como China, Irán y Rusia; y ha utilizado la OPEP como foro de proyección mundial, entre otras iniciativas.
Una sexta tendencia relevante, es el hecho de que a pesar de que la región sigue estado bajo la influencia de algunas potencias, el esquema multipolar (mayor dispersión del poder) y la baja prioridad que le sigue asignando EE.UU., le han otorgado (en especial a Suramérica) mayores grados de independencia para desarrollar su agenda internacional. Es decir, los grados de libertad encontrados en los vacíos de poder y/o voluntad para copar espacios se correlacionan a una mayor proactividad autónoma de la región en el escenario global.
Por último, cabe constatar que en un sistema internacional geopolíticamente más fragmentado, la convivencia no necesariamente tiene que ser impuesta por las potencias mundiales a través del realismo del hardpower (la fuerza), sino que las potencias medias pueden (y deben) jugar un rol importante en la consecución de la paz y seguridad a través del liderazgo-empoderamiento que implica las políticas de cooperación y de concertación y usando preferencialmente las instituciones y foros internacionales. Estas acciones promoverán un orden internacional más equitativo y participativo, más democrático y, por lo mismo, más pacífico y estable (el idealismo del softpower).
Frontera de Posibilidades
Chile, sin duda, ha alcanzado una estatura político-estratégica cuyos atributos (poder nacional) la asimila a aquellos requisitos básicos para ser considerada una potencia regional (secundaria) en cualquiera de sus acepciones y, por lo mismo, jugar un rol más preponderante y proactivo en el regional e internacional (se amplía la frontera de posibilidades).
Esto se verifica a partir de varias premisas muy características de este tipo de actores. En primer lugar, en el hecho de que una potencia de estas características si bien no pueden unificar continentes, gobernar océanos o controlar el mercado internacional, tienen los medios (poder y capacidades nacionales) para defender y/o consagrar sus intereses con ciertas limitaciones (M. Wight 2002).
En el caso de Chile, estas capacidades se reflejan en su gran estabilidad democrática y su imagen “paradigmática” nutrida por un fuerte acervo cultural propositivo (soft power-Joseph Nye 2003); en su persistente ascenso económico que, entre otros, le ha permitido cumplir tempranamente con las metas del Milenio de reducción de la pobreza (13,7 % al 2006) y ser clasificado como un país de renta media-alta por el Banco Mundial (alrededor de USD 16 mil per cápita); en su amplia inserción internacional reflejada en la enorme red de tratados económicos, políticos, culturales, científicos, de defensa, etc.; en su gran presencia internacional con los miles de chilenos viviendo en todos los rincones del mundo, incluyendo los que cumplen misiones diplomáticas, de cooperación militar, deportistas e intelectuales connotados y a los que tenemos en la primera línea en los temas de la mujer en la ONU, en el PNUD, en la OIT, en la OEA y ahora en Haití; en su capacidad militar con material de punta y capacidad operativa (hard power) que se ha visibilizado estratégicamente en Haití, en otras operaciones de paz o en las catástrofes naturales; en la cultura e imagen que proyectamos con nuestros destacados artistas; etc.
En segundo lugar, sus líderes tienen conciencia de que no puede actuar eficazmente sólo, pero también creen que pueden ser capaces de tener un impacto sistémico en un pequeño grupo o a través de una institución internacional: “system-affecting” o “afectante sistémico” (Robert Keohane 2006). Ahí está, por ejemplo, la posición latinoamericana, integracionista y cooperativa de la política exterior chilena operacionalizada hoy a través del concepto regionalismo abierto y/o el privilegio del multilateralismo y del derecho internacional para hacer valer intereses, y que se une al liderazgo conceptual que ha planteado el ex Presidente Lagos y que se ha manifestado en varias oportunidades en términos de concertación e integración (recordemos a Gabriel Valdés y el Consenso de Viña del Mar de 1969, por ejemplo).
Un tercera premisa de las potencias de este tipo, es que pueden acercarse entre sí en defensa de los derechos de los Estados pequeños y, en situaciones particulares, pueden tomar posiciones conjuntas (Carsten Holbraad 1989), Aquí claramente podemos leer diversas iniciativas en apoyo a la gobernabilidad democrática en Paraguay, Bolivia, Honduras, Ecuador, el impulso de UNASUR, la participación de Chile en las Fuerzas de Paz en distintas área del mundo, entre otras.
Una potencia media, en cuarto lugar, logra una colocación intermedia de sus intereses en determinados órdenes geopolíticos mundiales (Robert Cox, 1996). Aquí, por ejemplo, resaltan las redes económicas, políticas y culturales-sociales desarrollas por el país, las que le han permitido estar y ocupar espacios privilegiados en las discusiones relevantes y muy por encima de las tipologías tradicionales de poder como población, territorio, capacidad económica y militar, etc. Ejemplos patentes de esto son la realización del al APEC 2004 en Chile con el Presidente Lagos o la reciente asistencia del Presidente Piñera a la reunión del G-20 en México.
Por otra parte, en quinto lugar, una potencia de estas características dispone de suficiente grado de autonomía en relación a las potencias mundiales, de habilidad para guardar cierta distancia en el involucramiento directo en conflictos mayores y de compromiso por el orden y la seguridad global (Robert Cox 1996). En esta perspectiva, que más claro resultó la negativa del Presidente Lagos para involucrarse en la invasión de Irak y sin afectar mayormente las relaciones bilaterales con EE.UU. como se vería más tarde con la firma del Tratado de Libre Comercio con este país (julio 2003). Con la misma independencia, Chile tomó una cierta distancia de la postura liderada por Brasil al reconocer el Estado de Palestina sin hacer alusión a las fronteras anteriores a 1967. Sin embargo, del mismo modo, Chile esta presente, asumiendo su responsabilidad internacional a través de distintas acciones, políticas e instrumentos.
Un sexto elemento propio de este estatus, es el interés por apoyar el proceso de la organización internacional (Robert Cox 1996). Chile ve en el fortalecimiento de una institucionalidad internacional amplia y democrática (privilegio del multilateralismo, del derecho internacional y del diálogo) como la principal respuesta frente a la inestabilidad, a la crisis y a las propuestas hegemónicas del poder. Así no sólo fue un promotor para la creación y signatario temprano de la ONU o ha tenido interés en participar en distintos espacios multilaterales globales (APEC, OMC, OMS, OCDE, etc.), sino que ha sido un actor proactivo en la creación y promoción de la mayoría de organizaciones hemisféricas, regionales y subregionales en la perspectiva de consagrar intereses básicos de la política exterior (destaca, por ejemplo, la temprana vocación por el Pacífico con la creación de la Comisión Permanente del Pacífico Sur–CPPS en 1952 junto a Ecuador y Perú).
Las potencias medias, en séptimo lugar, se ubican en una posición intermedia en la escala de poder mundial, su actuación en el Sistema Internacional es moderada y disponen de un estatus de socio responsable asignado por las potencias mundiales (Guadalupe González 1983). Chile, en este sentido, es mirado como actor paradigmático y prudente por su transición y estabilidad democrática, desarrollo económico y social, y su política exterior. Esto explicaría, por ejemplo, que junto a El Salvador y Brasil, Chile haya sido elegido en el primer periplo del Presidente Obama a América Latina. El propio Presidente Obama, destacó que “la experiencia chilena, y más particularmente su exitosa transición democrática y su sostenido crecimiento económico, es un modelo para la región y el mundo” (elmostrador.cl del 20/03/2011). Similar declaración hizo el Presidente colombiano Santos, al decir que «el modelo chileno ha sido el más exitoso de toda América Latina. Los indicadores así lo muestran. Un modelo que combina un alto crecimiento con un gran desempeño en el área social y eso para América Latina es un gran ejemplo. Nosotros hemos querido copiar el modelo, el mundo entero señala a Chile como un caso exitoso» (chile-hoy.blogspot.com agosto de 2011).
En octavo lugar, las potencias medias se destacan por la configuración de cierto perfil o faceta a partir del anclaje de ciertas agendas y consensos, lo que implica un destacado activismo internacional en relación con una “diplomacia de nicho”, además de habilidades de concertación, negociación y diplomacia (María Cristina Rosas 2002). Chile, desde su ubicación internacional, ha sido un destacado actor en la formulación de las instancias de cooperación, concertación e integración subregional, regional y hemisféricas. Si bien esta realidad se reflejo tempranamente en la proactiva adhesión de Chile a la formación de OEA, Aladi, Pacto Andino y otras iniciativas multilaterales, ella, por las circunstancias histórico-políticas, adquirió una dimensión más global con la transición a la democracia de fines de los ochentas. Las redes forjadas por el exilio unidas a las políticas de la reinserción internacional tras la asunción del Presidente Aylwin situaron al país plenamente en el proceso de globalización con discursos y agendas relevantes en áreas como inclusión, políticas sociales, democratización del escenario internacional, provisión de bienes públicos, seguridad y medidas de confianza mutua, medioambientales y de género, etc.
En noveno lugar, este tipo de potencias son muy relevantes para la aceptación de la potencia regional dominante (Samuel Huntington 1999). Siendo cosa del pasado el tradicional eje ABC (Argentina-Brasil y Chile), el “apoyo” de Chile a Brasil para que ocupe un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas es parte de este juego de reconocimientos de las capacidades y poder de los actores en la región.
Un décimo punto nos dice que estos actores pueden construir coaliciones con actores intra o extra regional (por ejemplo, con like-minded countries o potencias benévolas como la India) para balancear el poder regional (Daniel Flemes y Thorsten Wojczewski 2010). Las relaciones estratégicas construidas entre Chile y Argentina, por ejemplo, con el Tratado de Maipú de Integración y Cooperación firmado el 2009 por las presidentas Bachelet y Fernández, con el Comité Permanente de Seguridad (Comperseg), las Reuniones 2 + 2 de ministros de RR.EE. y Defensa, las Fuerzas Conjuntas Cruz del Sur, la amplia cooperación que se da a los largo de 5.150 km de Cordillera y mares adyacentes y Antártica, se explican por la voluntad política (por ejemplo, expresada en la resolución de temas limítrofes), agendas compartidas pero también en la ecuación con Brasil.
Si bien Chile y Brasil han tenido una excelente relación, sobre todo durante el período conocido como de balance de poder regional (ABC), y más allá de las divergencias puntuales durante los gobiernos de los presidentes Eduardo Frei Montalva y Salvador Allende con el gobierno militar brasileño de entonces (rechazo a la invasión de República Dominicana de 1965, relaciones con Cuba y la URSS, reticencia inicial de firmar Tlatelolco por parte de Brasil en 1967, etc.), hoy se presenta intereses no siempre compartidos a partir de la doble estrategia internacional del propio Brasil.
Por último, un liderazgo de este tipo de potencias debe incluir compensaciones materiales y de relatos a sus seguidores para compensar su perdida de poder (Alexander Schirm 2007). Un caso representativo de compensación, más allá de las tensiones declarativas de los últimos días por el tema marítimo, son las relaciones de Chile con Bolivia las que tienen un sello asimétrico en favor de este último (ahí está el acuerdo de complementación económica, ACE Nº 22 y los cinco años de gracia dados a Bolivia, por ejemplo) y las distintas política de cooperación al desarrollo impulsadas.
Un rol reconocido pero no asumido
Chile, claramente, tiene todas las condiciones para ser catalogada como una potencia regional secundaria, aunque esto no haya sido asimilado del todo en el propio escenario nacional y en particular por nuestra política exterior, a partir de una serie de factores. Entre estos, destacan las deficiencias y urgencias societales pendientes (distribución de ingresos muy desiguales, desprotección de la ciudadanía frente a poderes comerciales), deudas democráticas (ejemplo, participación de jóvenes, mujeres, regiones, pueblos originarios), insuficientes inversiones prospectivas (energías limpias, ciudades amables, transporte público eficiente, etc.), una muy rápida transformación nacional que ha impedido un anclaje profundo de los cambios en el imaginario societal, una suerte de adolescencia que acompaña nuestra cultura estratégica y que limita mayores responsabilidades internacionales (ejemplo, percibirnos como periférico en vías de desarrollo en vez de uno plenamente globalizado con capacidad de liderazgo – Yopo-Baeza 2010), la precaución de evitar el temor vecinal con una definición de este tipo (tampoco se conoce las reacciones de países como Brasil o Venezuela), entre otros.
A pesar de no estar asimilado este estatus, este también ha encontrado un anclaje en los discursos y acciones de los conductores de la política exterior. Manteniendo los principios y valores centrales de ésta (respeto al derecho internacional, solución pacifica de las controversias, promoción de la paz y la seguridad, respeto de los DD.HH. y valores democráticos, cooperación e integración, multilateralismo, etc.), los ex presidentes Lagos y Bachelet lo avalaron al plantear que nuestra política exterior debía apuntar en tres sentido fundamentales. Primero, continuar promoviendo y defendiendo los intereses globales de Chile. Segundo, constituirse en país puente para la consagración de la sinergia regional a través de la concertación, cooperación e integración en la perspectiva de empoderar el estatus y rol de la región. Tercero, proponiendo una serie de cambios estructurales en el escenario internacional a partir de las lógicas de la seguridad cooperativa y humana, y orientados a tres grandes objetivos: a) garantizar un suministro adecuado y universal de los llamados bienes públicos globales; b) construir un sistema basado en los derechos humanos y la democracia; y, c) promover un cambio en el sistema económico-financiero internacional en la perspectiva de superar las asimetrías y desigualdades que han caracterizados estas relaciones. Similar valoración (lugar donde se parte) hace el Presidente Piñera con el reconocimiento al Estado Palestino o en su llamado para reestructurar el FMI para reflejar los intereses de las economías emergentes (latercera.com del 25/05/2011).
Este nuevo estatus también se ha consagrado en distintos indicadores internacionales a lo largo de estos años. Así, por ejemplo, en el Ranking de Competitividad Mundial 2010 del Institute for Managment Development (IMD) de Suiza, Chile ocupaba el lugar 28 por encima de todos los países latinoamericanos y de países de primera línea como España, India y Portugal (economia.universia.blogs.net del 02/06/ 2010). Nuestro país también está a la punta en la región en clima económico de acuerdo a la Fundación Getulio Vargas de Brasil y el Instituto Ifo de Alemania (La Tercera del 19/05/2011). Un informe del 2012 de la consultora Ernest & Young lo situó en el lugar 38 a nivel mundial para invertir en energías renovables no convencionales (Diario Financiero del 13/06/2012).
En la misma dirección, en el Quality of Life Index 2010 de Internacional Living, Chile ocupó el lugar 31 junto a países como Suecia y muy por encima de la mayoría de los países latinoamericanos (internationalliving.com del 15/11/2010). El Instituto para la Economía y la Paz de Londres lo catalogó como el país más pacífico de Latinoamérica y 30 a nivel mundial (lasegunda.com del 12/06/2012). También es catalogado como el país con más “libertad” de Hispanoamérica por el centro de estudios canadiense Fraser Institute, incluso por encima de Reino Unido, Francia y Alemania (radio Bío-Bío del 09/01/2013). Por último, entre muchos otros indicadores, tras el rescate de los mineros de la mina San José en el 2010, Chile ascendió al puesto número 40 (de 110 países) en el ranking de imagen mundial (latercera.com de 15/11/2010).
Del global trader al global order co-builder
Si bien hay otras ideas detrás de esta tipificación, estas son suficientes para abordar el perfil de las potencias medias regionales y, por lo mismo, el papel de Chile desde esta nueva concepción en el escenario internacional: es decir, para reclasificarlo del rol de “global trader” y “comparsa” de otros actores regionales y globales al del “co-builder del global order”. Esto, entre otros, implica delinear el orden de poder regional, sus interacciones y su proyección en el escenario internacional (Barry Buzan 1998) e identificar el papel de Chile en este orden; visualizar los riesgo y oportunidades de esta definición y ver su impacto en la conducción político estratégica, en particular en la política exterior y en la función de defensa (ejemplo, reforma profunda de la Cancillería y promoción de un sistema nacional de política exterior).
A pesar de que los factores de poder en el caso de Chile son objetivables, cumple los estándares necesarios y, en muchos casos, también se perciben en actos voluntarios (políticas, programas y actuaciones) como la fuerza binacional de paz “Cruz del Sur” que puso junto a Argentina a disposición de la ONU (El Mercurio del 15/06/2011) y en diversos discursos para definirla como potencia regional secundaria [2], este nuevo pensamiento distintivo está aún en un proceso de “transplacement” (transición con superposiciones parafraseando a Huntington) y, por lo mismo, ha limitado la formulación de parámetros objetivables, políticas y enunciados, para consagrar este cambio.
A diferencia de lo sucedido con Brasil que definió su sitial en el escenario internacional tempranamente (tiempo del Barón del Río Branco segunda mitad del siglo XIX) y en cada documento estratégico que emite (en la última Estrategia Nacional de Seguridad del 2008, por ejemplo, está en el segundo párrafo de la introducción), y actúa y se desarrollada en concordancia con ello al amalgamar un proyecto nacional o de la propia Venezuela del Presidente Chávez, hay otros países donde la falta de definición (voluntad) y a tiempo ha frustrado su desarrollo y su posicionamiento internacional. Un caso paradigmático de esto es México, donde, y a pesar de poseer recursos tradicionales de poder y objetivos nacionales, estas carencias (y otros desafíos como la cercanía a EE.UU.) le ha impedido “posicionarse correctamente, apuntalar su interés nacional decididamente, desplegar su interés internacional claramente e implementar roles geoeconómicos y geopolíticos regionales e internacionales adecuados” (Guadalupe González 1983), con los costos que ello implica para los objetivos permanentes.
Sin duda, entonces, con el desarrollo alcanzado, la imagen-estatus que nos acompaña y las nuevas discusiones que se han abierto con la repolitización del país, ha llegado la hora para que Chile se redefina y asuma un rol internacional más proactivo que busque exportar, de manera cooperativa y concertada con y desde la región, liderazgo comercial-económico, político-paradigmático, cultural-conceptual, de seguridad. Ello, no sólo nos consagrará en el ámbito internacional con nuevas responsabilidades (desafíos) coherentes con nuestra política exterior y los efectos que ello conlleva, sino que en conjunto nos eleva los estándares internos (imbricación interno-externo e inseparable de la estrategia de desarrollo nacional) al fijar objetivos y caminos para dar el esperado salto hacia el desarrollo y plenitud democrática, y no frustrarnos y, en el peor de los casos, declinar.
Esta definición, quizás, nos hubiese llevado a tratar los temas de los pueblos originarios, la educación, la salud, el trabajo, entre otros, desde una perspectiva más inclusiva en alguna de las fórmulas de países como Australia, Canadá o Nueva Zelanda o haber incorporado otros indicadores que superen al PIB para medir el desarrollo como el índice de desarrollo humano e índice de pobreza multidimensional a la que nos invita a asumir el subsecretario general de la ONU y director del PNUD para América Latina y el Caribe, Heraldo Muñoz (El País 09/12/2012).
Como decía el documento “Un Cambio de Época” de la CEPAL, “un nuevo contexto exige una nueva mirada. Para que los chilenos puedan apropiarse del futuro, han de visualizar las tensiones inherentes al proceso de transformaciones”. No podemos mirar y enfrentar nuevas realidades con análisis y soluciones que salen desde el espejo retrovisor. En política exterior ello parte por redefinir el estatus y rol internacional del país en un sentido complejo y prospectivo.
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[1] Para el 2009, 20 de las principales compañías transnacionales brasileñas habían invertido en este continente cerca de US$ 10 mil millones en las área de minería, energía, construcción y agricultura (incluyendo la compra de tierras) y desde el 2007 a la fecha el Banco Nacional de Desarrollo (BNDES) ha financiado 29 proyectos en este continente, por un valor de US4$ 742 millones. El Mercurio de 28/08/ 2011, pp. A-6.
[2] El tercer Libro de la Defensa Nacional, por ejemplo, tiende a abrir el concepto de interés al espacio internacional con todo lo que ello implica en la definición de los objetivos nacionales, desarrollo y estructuración de la fuerza, presencia y activismo internacional, etc.
