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La “vía institucional” del cambio constitucional

por 22 octubre, 2013

Antes de pensar en la solución jurídica, lo que debemos preguntarnos es si existen condiciones políticas que permitirían una nueva Constitución. Como hoy existe un grupo significativo de actores partidario de reformas sustantivas, que va desde algunos sectores importantes de RN hasta el PC, es muy probable que estemos enfrentados a uno de esos particulares “momentos políticos” donde un eventual acuerdo político buscará inteligentemente la forma de legitimar un cambio constitucional.
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El 5 de octubre de 2004, el entonces ministro del Interior, José Miguel Insulza, sostuvo una reunión informal con los jefes de bancada de los partidos representados en el Senado. Más de 300 indicaciones retardaban la posibilidad de alcanzar un acuerdo para reformar la Constitución. El gobierno no tenía mucho tiempo, por lo que propició esta reunión para resolver cuatro temas centrales que paralizaban la reforma: la remoción de los Comandantes en Jefe, la definición de la nacionalidad, el rol de las FF.AA. como garantes de la institucionalidad, y la referencia al sistema binominal en la Constitución.

Al memorándum que resultó de aquella reunión se le denominó “Acuerdo Político”. Posteriormente, diputados y senadores hicieron recurrentes referencias a este acuerdo para justificar los compromisos establecidos por los partidos en esa informal reunión. Así, este acuerdo entre caballeros se transformó en la base de lo que sería la más significativa reforma y que vio la luz en agosto de 2005.

No cabe duda de que en este caso la “vía institucional” se materializó en las votaciones que tuvieron lugar en el Congreso Nacional. Pero esta vía institucional fue antecedida por dos momentos políticos: cuando en el año 2000 el entonces presidente del Senado, Andrés Zaldívar, propició la presentación de dos mociones (una de la Alianza y otra de la Concertación) para reformar la Constitución; y cuando en aquel año 2004 los principales actores políticos (Insulza, Chadwick, Espina, Zaldívar, Larraín), resolvieron informalmente los temas sensibles para ambas coaliciones.

Antes de pensar en la solución jurídica, lo que debemos preguntarnos es si existen condiciones políticas que permitirían una nueva Constitución. Como hoy existe un grupo significativo de actores partidario de reformas sustantivas, que va desde algunos sectores importantes de RN hasta el PC, es muy probable que estemos enfrentados a uno de esos particulares “momentos políticos” donde un eventual acuerdo político buscará inteligentemente la forma de legitimar un cambio constitucional.

Lo interesante del caso que acabamos de ejemplificar es la distinción entre un momento político y el momento institucional. En cualquier proceso de reforma o cambio constitucional es evidente que existe un primer “momento político” que alude al tiempo en que los actores establecen un marco de posibilidades para la acción política. Como ninguna Constitución establece una cláusula para su autoeliminación, la transformación de la Constitución suele estar antecedida por un acuerdo político que permite viabilizar este cambio. Así, la “vía institucional” requiere siempre de un compromiso político previo.

Hoy, los defensores de la “vía institucional” asumen que cualquier cambio constitucional es posible sólo a partir de las cláusulas que esta Constitución establece para su reforma. Las reformas sólo son posibles en el marco del debate del Congreso Nacional y respetando los quórums para su aprobación.

Pero imaginemos por un momento que el nuevo gobierno electo obtiene una mayoría relevante, aunque no suficiente para cambiar totalmente la Constitución. Imaginemos que, una vez instalados, un grupo de congresistas promueve un acuerdo para reemplazar la actual Carta Magna por la vía del Congreso. Supongamos que, por ejemplo, se retoma como base de un acuerdo el documento RN-DC de enero de 2012 y se propone, entre otras cosas, establecer un sistema semipresidencial, elegir los intendentes en forma directa, y promover un nuevo sistema electoral.

Pero vayamos un poco más lejos. Supongamos que el Congreso Nacional, por un acuerdo entre las fuerzas políticas, decide establecer una Comisión bicameral para discutir una nueva Constitución tal cual lo ha propuesto el senador Escalona. Aquella comisión no existe, pero supongamos que utilizando las facultades del Congreso, se establece una especial. Vayamos más allá. Supongamos que los congresistas deciden escuchar a la ciudadanía y promover audiencias públicas para recibir aportes ciudadanos para esta nueva Constitución. Finalmente, imaginemos que se establece un acuerdo para permitir que estas reformas sean objeto de ratificación a través de un plebiscito nacional vinculante.

En este escenario, ¿podríamos pensar que todo este proceso respeta la “vía institucional” definida por la Constitución? Primero existiría un acuerdo político para definir qué y cómo reformar. Luego, se utilizarían los canales institucionales (una comisión bicameral, audiencias públicas) para debatir esta reforma. Los congresistas incluso modificarían las actuales reglas del juego para permitir un plebiscito vinculante. En este ejemplo ficticio, existiría un momento político y a continuación uno “institucional”.

Exactamente lo mismo ocurriría si se promoviera una Asamblea Constituyente. Para establecerla se necesitaría de un acuerdo político para definir sus alcances, temporalidad y composición. El asunto de fondo aquí no es la inexistencia de un marco jurídico que posibilite una nueva Constitución. Lo relevante es que cualquiera sea la solución, lo más probable es que enfrentaremos un “momento político” que permitirá generar condiciones para debatir el cambio de las reglas del juego. Así sucedió en 1989, en el año 2005 y así sucederá probablemente en los próximos años.

Entonces, antes de pensar en la solución jurídica, lo que debemos preguntarnos es si existen condiciones políticas que permitirían una nueva Constitución. Como hoy existe un grupo significativo de actores partidario de reformas sustantivas, que va desde algunos sectores importantes de RN hasta el PC, es muy probable que estemos enfrentados a uno de esos particulares “momentos políticos” donde un eventual acuerdo político buscará inteligentemente la forma de legitimar un cambio constitucional. Insistamos, es la política la que precede a la norma y no a la inversa.

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