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El programa y el gobierno de Bachelet

por 31 diciembre, 2013

El programa y el gobierno de Bachelet
El programa parece haber cumplido pragmáticamente la función de un contrato de coalición: la relativa certeza del triunfo de Michelle Bachelet hizo que los partidos que la apoyaban tuvieran que preocuparse ante de sus propias expectativas frente a los otros miembros de la coalición que en la cuestión publicitaria en relación con otras candidaturas. El “Programa” es así visto por los partidos de la Nueva Mayoría como límite a sus propias actuaciones y como guía en la interpretación de las actuaciones de los otros.
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Quienquiera que haya puesto atención a la discusión que se ha producido al interior de la Nueva Mayoría a propósito de la integración del gabinete presidencial de Michelle Bachelet y, en particular, de la inclusión del Partido Comunista, debiera haber notado la reverencia casi devota con la que la mayor parte de sus participantes ha invocado el “Programa” (el programa de la candidatura de Michelle Bachelet). Esa invocación ha estado presente tanto en el equipo de Michelle Bachelet como en los distintos partidos miembros de la Nueva Mayoría, pero ha sido particularmente enfática en los dos partidos involucrados más directamente en la discusión: la Democracia Cristiana y el Partido Comunista. En opinión de los representantes de ambos partidos, el Programa sería aquello que permitiría que un gobierno compuesto por antiguos rivales políticos funcione establemente.

Revisada a la luz de la práctica institucional chilena desde el regreso de la democracia, la fe de la Nueva Mayoría en la capacidad de integración del Programa parece ingenua. Como intentaré mostrar más adelante, esta impresión es errada y supone incomprensión del concepto de “programa” que se ha realizado a través del Programa: si se lo interpreta considerando que el Programa es, en realidad, aquello que los programas de candidaturas presidenciales han sido hasta ahora, la fe en la capacidad de integración que han puesto todos los partidos de la Nueva Mayoría en el Programa es difícilmente comprensible, lo que precisamente demuestra que el Programa no es eso. La tesis funciona sobre la contraposición de dos formas de comprensión del rol institucional de los programas electorales en el contexto de campañas presidenciales. Esas dos formas de comprensión pueden ser designadas como oferta electoral y como contrato político. Como pretendo mostrar, la actitud de los miembros de la Nueva Mayoría revela que el Programa cumple una función del segundo tipo, lo que supone un cambio categórico en la estructura político-institucional chilena.

El programa pasa a cumplir en ese caso el mismo rol que el programa como oferta: la presentación de la unión en la realización política es usada más bien como garantía en la satisfacción de deseos de los votantes, pero como la oferta va a ser probablemente defraudada por ausencia de voluntad de control recíproco, tiene el riesgo de convertirse a la vez en publicidad engañosa –porque tiene pretensiones ante todo de seducción comercial– y en colusión. Ese riesgo aumenta mientras la coalición tenga menor diversidad.

Desde el regreso de la democracia, las candidaturas presidenciales (sobre todo las más recientes) han hecho de sus programas formalizaciones de ofertas publicitarias electorales: los programas presentaban a los votantes aquello que podían esperar (y, en abstracto, exigir) de las distintas opciones, lo que permitía ante todo formarse una “opinión informada” al momento de votar. El vínculo entre soberanía popular y poder gubernamental se generaba de esta forma asumiendo una estructura de relación de deseos. Las candidaturas debían anticiparse e interpretar los deseos de los ciudadanos y aquella candidatura que supiera leerlos de la mejor forma –esta es una metáfora que al menos en formas similares podía ser encontrada ampliamente en la política–, tendría legitimación por su condición de mandatario en la satisfacción de esos deseos (o, en la forma política más habitual pero más imprecisa, de “necesidades de la gente”). No se trata, por supuesto, de que el candidato tuviera exactamente el mismo status del vendedor o del emprendedor, ya que estos pueden identificar un número casi infinito de deseos a satisfacer y de medios para satisfacerlos. En la administración de los recursos públicos, los medios habrían sido mucho más escasos, por lo que la candidatura tenía que jugar con relativa prudencia en la elección de los deseos cuya satisfacción podía prometer para “seducir a los votantes” y de los medios con que creía o aseguraba contar para realizarlos. Un caso paradigmático de contenido programático bajo este esquema es la promesa del candidato Sebastián Piñera de crear un millón de empleos (o, en forma mucho más pervertida, el bono posterior a la elección prometido en varias candidaturas). Pero en las candidaturas de la Concertación la cuestión sólo era gradualmente distinta. El programa era de esta forma una oferta lanzada a los electores cuyo status al realizarse mediante su elección habría sido, en el mejor de los casos, el de una promesa. El incumplimiento de la promesa no podía tener ningún efecto inmediato, pero tendría un efecto político indirecto en los electores engañados o frustrados y que se reflejaría en su votación.

Si el Programa fuera esto, las afirmaciones de los miembros de la Nueva Mayoría efectivamente serían ingenuas. No es, por cierto, ilógico afirmar que la expectativa de satisfacción de los deseos identificados por la candidatura de Michelle Bachelet cuente como piso común para todos ellos: si todos identificaran los mismos deseos como relevantes y su oferta de satisfacción como seductora, formar una coalición puramente instrumental en relación a esto no es impensable. Pero que no sea ilógico no significa que sea correcto. En una coalición diversa, una simple oferta publicitaria no puede en caso alguno tener el valor sacramental que los miembros de la Nueva Mayoría le han conferido. Generar un gobierno común entre actores políticos tan diversos y con tantas expectativas constituiría más bien un suicidio político.

Antes bien, la actitud de los partidos de la Nueva Mayoría hacia el Programa es propia de un contrato. En otros sistemas políticos, en particular en sistemas parlamentarios con diversidad de opciones gubernamentales, los partidos celebran contratos que permiten la conformación de gobiernos. En una llamativa analogía de duración en la conformación del programa y de impaciencia de los medios, este fue el caso, hace menos de un mes, del contrato de coalición de la Unión (CDU/CSU) y el Partido Social Demócrata Alemán (SPD). La completa diversidad política de ambas agrupaciones hace improbable un gobierno estable, a menos que las partes tengan expectativas sobre aquello que pueden esperar de la realización de un gobierno común y, por lo mismo, aquello que deben descartar. Como el contrato implica una concesión en la satisfacción de sus propios intereses políticos, la estabilidad institucional la da la propia certeza en las expectativas políticas y el costo de infracción del programa para los miembros del contrato. Por supuesto, un programa de un candidato (o de una coalición antes de la elección) no puede tener el mismo status formal que un contrato de coalición, el que requiere que sus partes sean portadoras (y no posibles portadores en tanto candidatos) de una cierta representatividad política. Pero el Programa parece haber cumplido pragmáticamente la función de un contrato de coalición: la relativa certeza del triunfo de Michelle Bachelet hizo que los partidos que la apoyaban tuvieran que preocuparse antes de sus propias expectativas frente a los otros miembros de la coalición que en la cuestión publicitaria en relación con otras candidaturas. El Programa es así visto por los partidos de la Nueva Mayoría como límite a sus propias actuaciones y como guía en la interpretación de las actuaciones de los otros. Ese es su rol: otorgar estabilidad y hacer posible un actuar común que sin él sería difícilmente realizable.

En una comprensión de los programas electorales como ofertas, el programa cumple en cambio sólo un rol marginal en la generación de estabilidad política. Su rol es antes servir para conquistar votos y la sanción en caso de decepción sólo puede tener efecto en elecciones posteriores. Si la elección presidencial y la elección parlamentaria coinciden en el tiempo, el no cumplimiento del programa no tiene ningún efecto directo en la creación de las condiciones que hacen posible que el gobierno ejecute aquello que quiera ejecutar (lo que, en principio, debiera coincidir con la satisfacción de los deseos detectados en campaña, pero no tiene ningún vínculo inmediato con ello). La falta de cumplimiento puede ser vista, por cierto, como engaño, y por eso la figura jurídico-comercial que tiende a ser utilizada para dar cuenta de ello es la de la publicidad engañosa. Esa publicidad engañosa no tiene, sin embargo, ninguna consecuencia en relación con el cliente más allá de eventual abstención de compra respecto del mismo vendedor o de vendedores relacionados en elecciones futuras. El impacto del programa después de producir su rol esencial de seducir a los votantes es, bajo esta comprensión, marginal.

En una comprensión de los programas como contratos de coalición, el programa cumple el rol de otorgar estabilidad política en caso que ésta difícilmente pueda tener lugar de otra forma, es decir, cuando sus miembros tienen identidades distintas. Su rol central no se juega antes de las elecciones, sino durante el gobierno. Un contrato de coalición es, por ello, innecesario en coaliciones con identidades similares. Es probable que la relativa homogeneidad en buena parte de las intenciones de los partidos de la Concertación y entre los partidos de derecha durante el gobierno de Piñera haya hecho que los programas tuvieran la estructura de ofertas. Los puntos en los cuales esa homogeneidad no existía –llamativamente, en ambos casos eso tenía sobre todo lugar en relación con las llamadas cuestiones valóricas– eran por ello conflictivos, pero esa ausencia de certeza podía ser asumida. En una coalición diversa y además nacida de una alianza política que había tenido problemas de estabilidad en su último gobierno, la existencia del Programa no puede ser por ello sorpresiva.

Al igual que los programas con forma de oferta, los programas de coalición también tienen riesgos de deformación. Su riesgo más importante es el de simulación colusiva: como en ellos la función de sancionar es entregada a los propios partidos miembros del acuerdo, todo el sentido de la institución se pierde si los actores simulan que haya un acuerdo programático. El programa pasa a cumplir en ese caso el mismo rol que el programa como oferta: la presentación de la unión en la realización política es usada más bien como garantía en la satisfacción de deseos de los votantes, pero como la oferta va a ser probablemente defraudada por ausencia de voluntad de control recíproco, tiene el riesgo de convertirse a la vez en publicidad engañosa –porque tiene pretensiones ante todo de seducción comercial– y en colusión. Ese riesgo aumenta mientras la coalición tenga menor diversidad: el riesgo de sanción política (aquí no sólo en el voto en elecciones posteriores, sino generación inmediata de inestabilidad) en coaliciones diversas es más alto precisamente por el sacrificio que suponen las concesiones del acuerdo. Lo llamativo de la coalición gobernante es precisamente esto: que sus extremos otorgan una garantía mayor de estabilidad. Y esto es particularmente cierto en el Partido Comunista, cuya renuncia relativa al que ha sido hasta ahora uno de los ejes de su poder político desde el regreso de la democracia (“la calle”, en particular en la forma de organizaciones estudiantiles) sólo puede ser razonable asumiendo fe sustantiva no sólo en la forma del Programa sino en su contenido.

Como muestra el caso del Partido Comunista, uno puede, por cierto, intentar explicar la actitud hacia el Programa de los miembros de la Nueva Mayoría en relación con el contenido de éste antes que con su comprensión institucional. Aquello que el presidente de la DC ha denominado “un bien mayor” que permite el entendimiento sería una comprensión común del fin político actual (del bien, la justicia, la realización política, o como quiera llamárselo) antes que el mero hecho de que exista un entendimiento formal. Es, sin embargo, inverosímil creer que la DC y el PC tienen representaciones completamente similares de aquello que se representan como el fin político total a realizar. Lo que precisamente hace el Programa, es dar cuenta de una comprensión común en ciertos contenidos que en este momento consideran como aquello que debe ser realizado, es decir, precisamente aquello que hace un contrato político. El paso por un análisis sustantivo no desmiente, sino que confirma el rol institucional completamente novedoso que cumple el Programa.

Si esto admite ser visto como un hito exitoso en la historia institucional posterior a la dictadura o si es, en cambio, un experimento cultural ajeno irrealizable, sólo podrá ser visto una vez que termine el gobierno de Michelle Bachelet. No es imposible que una práctica institucional que requiere de mediación política completa por parte de los partidos políticos no sea bien comprendida en un país acostumbrado a una visión clientelista (y aquí no en el sentido en que tiende utilizarse en la prensa política) de la política. En sí, el cambio del destinatario del programa desde los electores hacia los partidos (en ausencia de portadores de votos como en sistemas parlamentarios) puede ser siempre presentado como injerencia o mediación en una relación que debiera ser directa. Pero en abstracto (y eso quiere decir: de forma todavía irreal) permite la realización de algo que de otra forma no hubiera sido realizable: un cambio institucional mayor en un sistema diseñado para impedir cambios institucionales mayores.

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