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Relaciones Exteriores: el fin de una era

por 28 enero, 2014

Esta demostración empírica de que los tratados no son intangibles afecta en su base a uno de los pilares de nuestra Política Exterior. Es por ello que el fallo de La Haya debe poner abrupto término a la forma en que hemos visto las relaciones exteriores hasta ahora, para dar lugar a una nueva era.
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Conocido el fallo de la Corte Internacional de Justicia (CIJ), cabe recordar que nuestra Cancillería, en su página web, declara que “el más legítimo y efectivo recurso con que cuenta Chile para hacer valer sus derechos en el ámbito internacional es el respeto y más irrestricto apego a los instrumentos jurídicos que regulan las relaciones internacionales”. Agrega que “dentro de las diversas normas fundamentales que definen y estructuran el orden jurídico internacional, y promueven relaciones pacíficas entre los Estados, Chile asigna especial importancia a (la) vigencia y respeto de los tratados”.

La defensa de Chile en el arbitraje seguido ante la CIJ ha tenido como eje la aplicación de los postulados anteriores: el irrestricto apego a los instrumentos internacionales y, en primer lugar, a los tratados. La sentencia de la CIJ realiza una interpretación del Convenio sobre Zona Especial Fronteriza Marítima, de 1954, que cuesta seguir. En el párrafo 70 de su fallo, la CIJ afirmó que, en la Declaración de Santiago de 1952, Chile y Perú no acordaron establecer límites laterales que siguiesen los paralelos, para su reclamación marítima que se internaba en el Océano Pacífico a partir de sus respectivas costas. Como es sabido, la reclamación marítima de 1952 tuvo una extensión de 200 millas mar adentro. Luego, en su párrafo 90, a propósito del referido Convenio de 1954, el fallo de la CIJ señala que, en él, las partes dieron cuenta de la existencia de un acuerdo internacional vinculante respecto de la existencia de un límite o frontera marítima entre ellas. Agrega, en su párrafo 92, que este Convenio no indica la naturaleza del límite o frontera marítima, ni indica su extensión, excepto en cuanto señala que se prolonga más allá de las 12 millas. Luego, la CIJ se ocupa de establecer la extensión –por decirlo así, “aguas adentro”– de dicho límite o frontera marítima, para concluir, en su párrafo 151, que el mismo llega hasta la milla 80, sin dar ningún antecedente que permita descartar de manera tajante que tal extensión deba llegar hasta la milla 200.

Esta demostración empírica de que los tratados no son intangibles afecta en su base a uno de los pilares de nuestra Política Exterior. Es por ello que el fallo de La Haya debe poner abrupto término a la forma en que hemos visto las relaciones exteriores hasta ahora, para dar lugar a una nueva era.

Esto es por demás relevante si recordamos que en 1952, a través de la Declaración de Santiago, se hizo una reclamación precisamente hasta la milla 200 y si, como ha señalado la propia CIJ, para 1954, Perú y Chile ya habían acordado la delimitación marítima entre ellas, ¿se podría sostener, entonces, que sólo dos años después de hacer una reclamación de 200 millas ambos países acordaron establecer una delimitación entre ellas de sólo 80 millas? Precisamente eso es lo que señala el párrafo 151: que el límite o frontera marítima acordada por las partes se extiende hasta una distancia de 80 millas náuticas, siguiendo el paralelo, desde su punto de partida.

No sólo resulta difícil de comprender que, tan sólo dos años después de haber reclamado una extensión marítima de 200 millas, las partes hayan querido hacer una delimitación entre ellas reducida a sólo 80 millas, sino que el Convenio de 1954 no contiene ningún elemento que permita realizar la distinción que contiene el fallo, a saber, que el límite o frontera marítima acordado por las partes sólo se extiende hasta 80 millas y no más allá. La CIJ ha innovado el Convenio de 1954, introduciendo en él un nuevo acuerdo que no existió sino a partir del 27 de enero de 2014. En efecto, la sentencia de la CIJ señala que el Convenio de 1954 contiene un acuerdo que no consta en él de modo alguno. Toda la argumentación contenida en sus párrafos 103 a 148 apunta a justificar lo anterior. Este proceder de la CIJ es definitivamente abusivo, toda vez que va mucho más allá de interpretar una cláusula o un punto de un instrumento internacional acordado por las partes: la Corte innova agregando al Convenio de 1954 un acuerdo desconocido hasta ahora, a saber, que el límite o frontera marítima existente a esa fecha sólo se extiende hasta las 80 millas.

Ciertamente, con este fallo, la CIJ no ha respetado ni se ha apegado en forma irrestricta a los términos del Convenio de 1954. Con ello demuestra que existe una anomalía en nuestra concepción jurídica de las relaciones exteriores, toda vez que aparece como contradictorio el basar nuestra Política Exterior en el apego y respeto irrestricto a los tratados internacionales, al tiempo que adherimos a mecanismos de solución de controversias que, como la CIJ, resuelven las materias sometidas a su conocimiento apartándose del principio anterior, apelando a consideraciones de otra naturaleza.

Esta demostración empírica de que los tratados no son intangibles afecta en su base a uno de los pilares de nuestra Política Exterior. Es por ello que el fallo de La Haya debe poner abrupto término a la forma en que hemos visto las relaciones exteriores hasta ahora, para dar lugar a una nueva era. Para ello será necesario realizar una verdadera y profunda revisión de la llamada “política de Estado” con la que se conduce nuestra Política Exterior, a fin de determinar qué se hizo bien y qué se hizo mal en un proceso cuyo resultado ciertamente no es satisfactorio para el país. Los errores no se deben repetir y, para ello, se deben tomar las necesarias medidas correctivas. Las políticas de Estado, precisamente, por su trascendencia, deben ser revisadas en profundidad cuando se estima que no han cumplido lo que se esperaba de ellas.

En este análisis de lo ocurrido cabe preguntarse si mecanismos de solución de controversias institucionales, como la CIJ, resultan o no armónicos con una Política Exterior basada en el respeto y apego irrestricto a los tratados internacionales. En este sentido, cabe preguntarse si no resultará más conveniente realizar, frente a cada caso concreto, una búsqueda del mecanismo más adecuado, que permita establecer las características, atribuciones, alcances y reglas con arreglo a las cuales Chile estime que se debe resolver cada caso. Ciertamente, se tratará de procesos más complejos, menos “automáticos”, en que costará más trabajo activar el mecanismo, pero permitirá, en definitiva, contar con un instrumento más preciso que resguarde de mejor manera los intereses nacionales. Para ello, será necesaria todavía más diplomacia; será necesario recurrir, administrar y aplicar todos los recursos nacionales, en una forma distinta a como lo hemos hecho hasta ahora.

Como recordó en días recientes el ex Presidente Eduardo Frei, en 1999, con ocasión de la firma del acta de ejecución del Tratado de 1929, “las autoridades peruanas dijeron que se habían resuelto todos los problemas pendientes que tenían con Chile”. Sin embargo, años después, iniciaron en La Haya el arbitraje que ahora termina. Los hechos demuestran, entonces, que, para convencernos de que no tendremos nuevos asuntos con Perú, las declaraciones de las autoridades peruanas no son suficientes.

Es por ello que el fallo de la CIJ también debe llevar a revisar otra de nuestras grandes políticas de Estado, a saber, la Política de Defensa. Ciertamente, en el caso concreto, la disuasión, uno de sus pilares, falló y lo hizo del modo más absurdo: Chile, a pesar de toda la inversión que ha hecho en Defensa en los últimos 20 años, a pesar de todo su desarrollo económico, a pesar de su posicionamiento internacional que lo ha llevado a ser elegido como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de la ONU con una votación histórica, no ha podido impedir ser demandado ante la CIJ, no una, sino dos veces, atendido lo declarado por Bolivia oficialmente. De este modo, frente a una enorme inversión en Defensa por parte de Chile, Perú pudo obtener un resultado favorable, prácticamente a costo cero.

¿Qué ha ocurrido? Evidentemente, no hemos sabido utilizar los recursos nacionales para realizar una disuasión efectiva. Ha quedado demostrado que la sola inversión en Defensa no es suficiente. Se requiere de algo más, se requiere de la voluntad de recurrir, en la preservación de los intereses nacionales y tal como lo hacen otros países, a todos nuestros recursos nacionales, sean políticos, económicos, sociales, militares, culturales, etc., esto es, a todo lo que esté a nuestro alcance. Y se requiere que la comunidad de naciones esté en conocimiento de lo anterior, para que no existan dudas al respecto. El gobierno de Sebastián Piñera diseñó una Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa que fue enviada al Senado. Jorge Burgos, luego de su designación en la cartera de Defensa, ha señalado que entre sus prioridades se encontrará impulsar dicha estrategia, que se alza como elemento angular en la necesaria revisión de la Política de Defensa, a fin de precisar si invertimos en lo que necesitamos, si invertimos en exceso o si invertimos menos de lo necesario, si dicha inversión nos ha proporcionado el beneficio que esperábamos de ella, en resumen, para determinar cuánta inversión en Defensa es la que necesitamos para obtener la disuasión que deseamos, y para realizar dicha inversión y recurrir a todos los recursos nacionales cuando sea necesario, si existe el consenso político y social para ello.

En la necesaria revisión de las políticas de Estado en materia de Relaciones Exteriores y de Defensa, que debemos realizar tras el fallo de la CIJ, ciertamente resultará necesario una mayor compenetración de ambas, tanto en su diseño como en su implementación.

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