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Opinión

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Ideas para la construcción de una propuesta estratégica para Chile

por 24 marzo, 2014

Determinar con quién hacerlo tampoco es baladí cuando pensamos en respuestas sistémicas. Aquí resalta la necesidad de participación de toda la estructura del Estado y de la sociedad civil y, por lo mismo, su conducción corresponde al Presidente como autoridad máxima. Sin embargo, así como faltan en Chile entes u órganos de participación, falta también para su elaboración una instancia de alto nivel que permita la discusión y coordinación de las agencias responsables de las políticas y su posterior seguimiento.
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Hace unas semanas el Instituto Elcano de España entregó el informe “Hacia una Renovación Estratégica de la Política Exterior Española” (El País, 24/02/2014). En su elaboración de 10 meses, trabajaron unas 200 personas provenientes de las universidades, think tanks, las empresas, el Parlamento o personas individuales, como Felipe González, Ana Palacio, Carlos Westendorp, Eduardo Serra, Josep Piqué o Rosa Conde, entre otros.

Su propósito era el de “responder a la necesidad acuciante de redefinir la presencia en el mundo que le interesa” a España y los españoles a partir del diagnóstico de haber perdido capacidad e imagen-estatus en la arena europea e internacional. Como lo expresó su coordinador Ignacio Molina, profesor de Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Madrid, es “acometer una renovación estratégica de la política exterior española”, que se quedó sin referentes cuando alcanzó los grandes objetivos de la transición (plena inserción y normalización de las relaciones externas). También es un input sólido para la Estrategia de Acción Exterior prevista en la Ley de Acción y del Servicio Exterior en trámite en el Senado español.

El documento de 150 páginas, parte definiendo a España como “una potencia media con presencia global” que es consciente de sus vulnerabilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades. Define a Europa como la principal apuesta, pero desde un “europeísmo inteligente”. Establece valores e intereses, expresados en mejorar la convivencia democrática, garantizar la seguridad, impulsar la prosperidad sostenible, etc. Expresa como objetivos estratégicos la integración europea, la democracia avanzada, la seguridad, competitividad y talento, la responsabilidad y la influencia. Mira los espacios de actuación desde Europa, Magreb, Oriente Medio y África, Latinoamérica, Estados Unidos y el Atlántico, Asia-Pacífico, hasta el espacio global. Define los instrumentos: diplomacia, protección y asistencia consular, seguridad-defensa e inteligencia, economía y promoción, cooperación al desarrollo, acción cultural y educativa científica. Avala un sistema integral de política exterior a partir de la planificación, la consulta externa, la toma de decisiones, implementación, evaluación y rendición de cuentas. Por último, aborda temas puntuales como nacionalidades y diplomacia autonómica, Gibraltar, Sahara, Cuba, Latinoamérica, intervenciones militares y revisión de las misiones (sedes) en el exterior, entre otras.

Chile, un paso atrás

España pudo avanzar en esta nueva estrategia global porque elaboró previamente conceptos, sentidos y paradigmas estratégicos que, plasmados en distintos documentos, abordan la inserción internacional desde la seguridad e intereses en una perspectiva integradora (amplia, multifacética y prospectiva) en la que todos los instrumentos disponibles (capacidades), ya sean del Estado, del sector privado o de la comunidad civil, son utilizados en cooperación con socios y aliados para garantizarla en un escenario caracterizado por su incertidumbre y complejidad. Hablamos de la “Estrategia Española de Seguridad. Una responsabilidad de Todos”, de 2011.

Si bien es cierto que una buena política exterior es la que no varía en sus líneas estratégicas cuando cambia el gobierno, hay que hacer notar que Chile y el mundo no son los mismos de años atrás, que la globalización y la revolución científica provocan la sucesión vertiginosa de las formas de pensar y de los objetos pensados y sus espacios, que los objetivos de la política exterior, tal cual están, no dan cuenta de estos cambios o de los nuevos intereses y necesidades del país. Al final, Chile no cuenta con un marco adecuado (multidimensional, sistémico y prospectivo) para dar respuesta adecuada a los profundos cambios, entendidos estos últimos como vulnerabilidades, amenazas, desafíos y oportunidades que afectan las capacidades del Estado en la consagración de su proyecto de desarrollo y de sus intereses estratégicos.

Esto último lo refleja bien el análisis del informe “Global Risk 2014” del World Economic Forum (700 expertos de distintas ámbitos), cuando plantea el cambio continuo del mundo y sus sistemas (económicos, medioambientales, geopolíticos, sociales y tecnológicos), los desafíos-amenazas que presenta cada uno de ellos y la viralización y/o amplificación que implica su interrelación (aumento de la gravedad, efecto de contagio, histéresis o dificultad para volver al equilibrio, etc.) y la necesidad de ser enfrentados en una perspectiva de largo plazo y de forma coordinada entre gobierno, el mundo empresarial y la sociedad civil.

Determinar con quién hacerlo tampoco es baladí cuando pensamos en respuestas sistémicas. Aquí resalta la necesidad de participación de toda la estructura del Estado y de la sociedad civil y, por lo mismo, su conducción corresponde al Presidente como autoridad máxima. Sin embargo, así como faltan en Chile entes u órganos de participación, falta también para su elaboración una instancia de alto nivel que permita la discusión y coordinación de las agencias responsables de las políticas y su posterior seguimiento.

Estas complejidades e imbricaciones en la seguridad se reflejaron tempranamente cuando las agendas se ampliaron desde la seguridad tradicional a una más multidimensional con el Acta de Helsinki de la OSCE, de 1975, o con los posteriores Informe de Desarrollo Humano del PNUD, de 1994, o la Declaración sobre Seguridad de las Américas, de 2003, de la OEA, entre otras. Ahí se constató la línea cada vez más difusa entre la seguridad interior y exterior, y que las respuestas a las amenazas internacionales eran cada vez menos militares y más preventivas-cooperativas, como lo resaltan las propuestas de seguridad humana, seguridad democrática, seguridad comprehensiva y/o multidimensional.

Chile, si bien incorporó parte de estas nuevas agendas en el ámbito de políticas específicas (exterior, de defensa, etc.), aún carece de un marco más global de seguridad que dé cuenta de los cambios e impregne al Estado en su conjunto (sistémicamente) al pasar de la ideologizada doctrina de la Seguridad Nacional del mundo bipolar a la restrictiva Seguridad Ciudadana y Pública en democracia.

Mejorando una propuesta

De acuerdo al informe anual del Instituto Heidelberg para la Investigación de Conflictos Internacionales (HIIK), en el año 2013 hubo 414 conflictos, de los cuales sólo 45 fueron catalogados como altamente violentos (20 guerras y 25 guerras limitadas). El resto (y parte de estos mismos), tuvieron como componente variables de la nueva agenda (ej., el caso del narcotráfico en México o Brasil – EFE, 25/02/2014). Esta realidad es refrendada por el ya citado informe “Global Risk 2014”, cuando expresa que de los 31 desafíos-amenazas (los llaman riesgos), 10 primeros no tienen arraigo alguno en la seguridad convencional (crisis fiscales economías claves  – drivers para los ingleses–, altas tasa de desempleo, escases de agua, desigualdades económicas, fracaso en la mitigación y adaptación al cambio climático, mayor incidencia en los eventos meteorológicos, fracaso en la gobernanza mundial, crisis alimentarias, caída de una institución financiara clave, inestabilidad político-social).

Más o menos, la política exterior se define como el conjunto de decisiones públicas y actuaciones que toma el gobierno de un Estado en función de la consagración de los intereses nacionales y en relación con los demás actores del sistema internacional. Para su reformulación política y/o de sus instrumentos (reforzamiento, cambio o up grade) en el marco de la globalización, de la multipolaridad-fragmentación del poder, del cambio continuo y la interdependencia compleja, se requiere de un gran “paraguas”, de una estrategia de seguridad que defina preguntas como ¿a qué seguridad nos referimos?, ¿qué queremos lograr o a quién queremos proteger?, ¿frente a quién o a qué lo vamos a hacer?, ¿cómo lo vamos a hacer?, ¿con qué lo vamos a hacer?, ¿con quién lo vamos a hacer?, ¿qué hacer con posterioridad a la promulgación?, etc. (A.F. Enseñat y Berea, 2012).

Si bien hay que saludar un primer esfuerzo hecho durante del gobierno del Presidente Piñera, su propuesta adoleció de problemas de génesis, planos, conceptuales, taxonómicos y anclajes (La Segunda, 24/12/2013). En este sentido, hay que empezar diciendo que una estrategia es distinta a una política. La estrategia refleja el gran marco y la política es su operacionalización en ámbitos particulares (ej., política exterior). Generalmente los planteamientos nacionales transitan declarativamente por el primero (documento marco) que da cuenta de los escenarios, intereses, capacidades, desafíos y amenazas, y las políticas son la adaptación y procesamiento (respuestas) de los diferentes órganos del Estado a esos parámetros. Ejemplo de una estrategia sectorial es la Guía Estratégica de la Defensa de Estados Unidos (Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for the 21st Century Defense).

En todo caso, los documentos de los países no son iguales en su naturaleza y desarrollo. Por ejemplo, el canadiense no se titula estrategia y es más bien un programa de política de seguridad, mientras que el estadounidense presenta rasgos de un programa de política global. El francés es, en gran medida, una estrategia de defensa enmarcada en un contexto de seguridad de los franceses y sus intereses, mientras que el holandés es más un programa de trabajo que una estrategia propiamente (A.F. Enseñat y Berea, 2012). En el caso de la frustrada propuesta chilena, esta transitaba por formas de estrategia, política, política de defensa y/o relaciones exteriores, hasta llegar al nivel de política militar (cap. IV).

Una estrategia de seguridad es un tema de Estado e involucra a todos sus órganos y no sólo al Ministerio de Defensa, como fue el caso de la propuesta del gobierno pasado. Por lo mismo, en una concepción más integral se habla de capacidades del Estado y de respuestas sistémicas y no meramente militares. En esta perspectiva, ella debe formularse desde la cúspide (la Presidencia de la República) para todo el Estado, con la concurrencia de toda la sociedad, a través de canales formalizados de participación periódica (Gobierno, Congreso, sociedad civil, etc.), cosa que no sucedió, a diferencia del ejercicio participativo del libro de la Defensa de Chile 2010 (la defensa es una tarea de todos, p. 7).

En el caso del Reino Unido, la participación parlamentaria se ha instituido como instancia permanente (Joint Parliamentary Committee on the National Security Strategy) y ante él se examina anualmente la puesta en práctica de la Estrategia. Y, en el nivel civil, en otras estrategias destaca la creación de órganos como el National Security Forum británico, el Conseil Consultatif sur la Défense et la Sécurité Nationale francés o el Foro Social español, donde participa la sociedad organizada.

Para Estados Unidos, los instrumentos para poner en marcha la estrategia son: la defensa, la diplomacia, las instituciones económicas, el desarrollo, la seguridad interior, la inteligencia, las comunicaciones estratégicas, el pueblo estadounidense y el sector privado. Para España: la diplomacia, las Fuerzas Armadas, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, los servicios de inteligencia, la protección civil, la cooperación al desarrollo y las relaciones económicas y comerciales (whole of government approach).

Concepción de seguridad

La seguridad (ausencia o minimización del riesgo) es un tema político y, por lo mismo, no puede ser reducido sólo a amenazas y generación o reforzamiento de capacidades. Se cae en la securitización y con ello se afecta a intereses vitales a los cuales se quiere defender, así como a los propios chilenos, aduciendo razones de Estado. Por lo mismo, parece más pertinente usar de base, en vez de la seguridad ampliada como “suma” de amenazas y respuestas (propuesta del gobierno de Pdte. Piñera), la seguridad comprehensiva (Arthur Westing, 1989) y multidimensional anclada en la seguridad humana (aporte canadiense). Tal como expresa Alexander Wendt (1992), “… la preservación de las fronteras territoriales no son equivalentes a la sobrevivencia del Estado o sus ciudadanos”, sobre todo frente a nuevas amenazas a la seguridad internacional, algunas de ellas desterritorializadas. Las prioridades no son excluyentes como lo expresa la seguridad comprehensiva, pero sus énfasis, métodos e instrumentos difieren de manera importante.

Miryam Villanueva Ayón expresa que “las nuevas amenazas a la seguridad internacional están muy marcadas por fenómenos muy cercanos a lo esencial del hombre mismo”. Esto debe llevar a privilegiar, junto a los planos de la defensa, seguridad interior y protección civil, respuestas no militares para los retos en la consagración de los bienes públicos universales. En este sentido, la complementariedad traspasa los ámbitos de la seguridad y la defensa para instalarse en diferentes ámbitos de las políticas públicas para responder a ellos. Esto puede implicar (y seguramente va a ser así) el reforzamiento de capacidades en otras áreas (Aduanas, Onemi, Conaf, Defensa Civil, sistema educativo/ investigativo, Minsal, etc.) o, lisa y llanamente, pensar en nuevas estructuras si son necesarias (ej., Guardia Costera o un SHOA civil, etc.), entre otros.

Estamos en tiempos de discusión para buscar respuestas ante lo nuevo, las incertidumbres y oportunidades, que nos ofrece la realidad actual. Lo importante es que estas respuestas sean concordantes con nuestros intereses materiales y valóricos en un sentido prospectivo.

Estatura político-estratégica

Chile tiene que definir con mayor precisión su estatura político-estratégica (El Mostrador, 13/02/2013) y el rol que se desea jugar en el escenario internacional de acuerdo a su proyecto de desarrollo nacional: por ejemplo, potencia regional y/o secundaria o país de desarrollo medio, lo que lo ayudará a redefinir intereses, capacidades, medios, políticas de alianzas, etc. Esto no está definido claramente en la actual estrategia chilena, lo que afecta la formulación de políticas y/o de instrumentos (ej., reforma de la Cancillería).

Brasil en todas sus políticas parte definiendo su condición y principios. Así, por ejemplo, en su Estrategia Nacional de Defensa, expresa que: “Brasil es pacífico por tradición y por convicción. Vive en paz con sus vecinos. Rige sus relaciones (…) por los principios constitucionales de la no intervención, la defensa de la paz y la solución pacífica de los conflictos. Este rastro de pacifismo es parte de la identidad nacional y un valor que debe ser conservado por el pueblo brasileño (…). País en desarrollo, Brasil ascenderá al primer plano (…) sin ejercer hegemonía o dominación. El pueblo brasileño no desea ejercer mando sobre otros pueblos. Quiere que Brasil se engrandezca sin imperar” (05/12/2008).

La propuesta de estrategia chilena tampoco definía con mayor precisión qué intereses se quería proteger desde el Estado. Si bien había una amplia mención implícita o explícitamente de ellos, especialmente de los tradicionales (permanentes), su tratamiento era más bien genérico. En esto quedaban vacíos: por ejemplo, en la protección de la ciudadanía, ¿más allá del ámbito nacional y hasta qué punto? y ¿qué impacto tendría ésta a partir de su definición, es multidimensional sobre un sinnúmero de áreas y políticas? (incluyendo la Directiva de Seguridad Exterior). Más allá de los intereses tradicionales, no se respondía, por ejemplo, a la condición expedicionaria de las FF.AA. o extensión del territorio nacional a las personas (“responsabilidad de proteger”, como en el Libro Blanco francés). Lo mismo sucedía con intereses estratégicos definidos, por ejemplo, por instituciones como la Marina frente al Canal de Panamá y que la ha llevado a participar en el ejercicio PANAMAX o declararse de “aguas azules”.

Dada la escasez de recursos disponibles, se hace necesario, como apunta la estrategia holandesa y realiza la británica de 2010, priorizar los riesgos en función de la probabilidad de que se materialicen y su posible impacto, cosa que tampoco se hizo en el documento del Presidente Piñera. Es decir, y aceptando las agendas que caracterizan las viejas y nuevas amenazas, definir la validez e impacto (jerarquización) de las mismas para el caso de Chile; ej., organizaciones criminales-narcotráfico, catástrofes o vulnerabilidades de la matriz energética (incluyendo los potenciadores que plantean los ingleses) y las respuestas internas y/o en un marco cooperativo subregional (complejo de seguridad – Buzan y Waever, 2003). Además de la amplia relación de amenazas y riesgos considerados, debe resaltarse la interrelación entre ellos. Muy pocas veces se darán de forma individualizada (la droga es un buen ejemplo). Esto último tampoco estaba en este documento chileno.

La estrategia holandesa establece, como primera fase de un método de trabajo destinado a reforzar la seguridad nacional, el “análisis de las amenazas y valoración de los riesgos” por parte de todo el Gobierno, en el que se identifiquen y definan las amenazas y se valore el riesgo en forma de probabilidad y peligrosidad a corto (hasta 6 meses), medio (hasta 5 años) y largo plazo (más allá de cinco años). La estrategia británica de 2010 va más allá y presenta los resultados de una Valoración de Riesgos para la Seguridad Nacional que incluye además todos los riesgos potenciales. Dadas la dinámica y complejidad de los acontecimientos, los plazos y periodicidad de la evaluación no son temas menores. Cada 4 años parece un tiempo descontextualizado como lo planteaba la frustrada propuesta chilena.

Determinar con quién hacerlo tampoco es baladí cuando pensamos en respuestas sistémicas. Aquí resalta la necesidad de participación de toda la estructura del Estado y de la sociedad civil y, por lo mismo, su conducción corresponde al Presidente como autoridad máxima. Sin embargo, así como faltan en Chile entes u órganos de participación, falta también para su elaboración una instancia de alto nivel que permita la discusión y coordinación de las agencias responsables de las políticas y su posterior seguimiento.

Eliminado el Consejo Superior de Seguridad Nacional (Consusena) con la Ley Nº 20.424, del 2010, el Consejo de Seguridad Nacional contemplado en los artículos 106 y siguientes de la Constitución y, pese a su nombre, no tuvo nunca tal finalidad, atribuciones o soporte para servir de ente coordinador de las agencias encargadas de las funciones específicas e implícitas en este concepto. Además, su funcionamiento mantiene ciertas anomalías estructurales que lo hacen aún más limitado para cumplir con el cometido sugerido. De conformidad a lo previsto en el inciso 2do. del art. 106 del Código Político, la membresía de los Comandantes en Jefe de las FF.AA. y del General Director de Carabineros es permanente, mientras que los ministros del Interior y Seguridad Pública, de Defensa, de RR.EE. y Hacienda sólo asisten, con derecho a voz y no a voto, si así lo dispone el Presidente, lo que hace incómoda la convocatoria del Consejo e inviable cualquiera posibilidad de dirección y coordinación de éste en seguridad, relaciones exteriores o defensa (Miguel Navarro, 2012). En esta perspectiva, favorecería la implementación de una estrategia la reposición de la figura del Consejero Nacional de Seguridad y de una Secretaría Ejecutiva.

Tampoco en el documento del Presidente Piñera hay una evaluación de con qué capacidades responder, a excepción de lo referente a la función defensa que se desarrolla en extensión y donde aparece desmesurado el rol de las FF.AA., casi como una justificación presupuestaria en medio de la discusión del relevo de la Ley Nº 13.196 Reservada del Cobre. Esto requiere evaluar capacidades existentes del Estado, fortalezas y deficiencias (serviría además para una política de mejora continua) y los requerimientos que de ello resultan en términos de marco jurídico (reformas o nuevas leyes), inversiones, financiamiento (estar en el presupuesto nacional de manera estable) y dotación de personal apto. Deben ser políticas estables de largo plazo.

El cómo hacerlo, por cierto, es de acuerdo al Estado de derecho, transformar la estrategia en política pública; incorporarla a los objetivos ministeriales y de la sociedad civil organizada, ya sea como políticas individuales o integradas. Es decir, establecer la agenda, definir el problema, ver su previsión (problema-efecto), establecer objetivos y seleccionar la o las opciones.

Claramente, no hay proyección exterior si no hay proyecto y un proyecto no se puede construirse sin ideas, desde la exclusión o desde una visión tradicional polarizada o securitizada. Chile necesita una renovación estratégica que defina las preguntas del nuevo mundo, como lo han hecho los españoles con su estrategia de seguridad y su propuesta de renovación estratégica de la política exterior.

 

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