Independencia interna de los jueces: ¿el remedio peor que la enfermedad?

Uno de los problemas más importantes que se dan en el funcionamiento del sistema judicial chileno en la actualidad es el de independencia interna de los jueces. Con esto me refiero a la existencia de un conjunto de aspectos de diseño institucional, incentivos y prácticas que promueven un comportamiento deferente de jueces y juezas, en sus decisiones jurisdiccionales, a la opinión que tienen los tribunales superiores (en especial a la Corte Suprema), relativizando así la exclusiva fidelidad que debieran tener a lo que consideren sea la correcta aplicación del derecho a un caso específico. En cuanto se trata de una presión que proviene del propio sistema judicial, se la identifica como una afectación a la independencia «interna», en contraposición a presiones que se reciben, por ejemplo, del Poder Ejecutivo, la que se identifica como un caso de independencia «externa».

Este problema ha venido siendo puesto sobre la mesa en el debate público y académico casi desde el retorno a la democracia por distintos sectores, existiendo un consenso importante en su existencia. En buena medida, el problema surge a partir de la estructuración de nuestro sistema judicial como uno jerárquico y de un conjunto de facultades que se asignan a los tribunales superiores, que refuerzan una cierta sujeción de los jueces de instancia. Las más relevantes tienen que ver con el rol de las cortes en la confección de ternas y quinas para la designación de jueces; las facultades disciplinarias; su rol en las calificaciones, entre otras materias. La sumatoria de estas facultades pone a jueces en una situación en que el progreso de su carrera e, incluso, su supervivencia en el sistema judicial, estén condicionados por la opinión que de ellos tengan sus «superiores jerárquicos».

No es de extrañar, entonces, que en el actual debate constitucional este problema sea una de las cuestiones centrales que se intentara corregir. En esta dirección, el segundo informe de la Comisión de Sistemas de Justicia de la Convención Constitucional (el que debe discutirse aún en el Pleno) ha planteado varias cuestiones. Una muy interesante, que me parece apunta en la dirección correcta, es la propuesta en el artículo 2, inciso primero, que establece explícitamente que no existirá jerarquía entre las distintas categorías de jueces, diferenciándose solo por la función que cumplen. Se trata de un avance importante, en mi opinión.

Con todo, la apuesta central del nuevo diseño propuesto pareciera estar en la creación de un Consejo de la Justicia (artículos 27 a 34), que le quitaría las funciones a tribunales superiores en las materias que he identificado serían la fuente principal del problema de independencia interna existente en la actualidad. Este Consejo puede ser analizado críticamente desde varios puntos de vista (por ejemplo, desde la perspectiva de su funcionamiento en la experiencia comparada), pero en esta columna me interesa quedarme en su contribución a superar el problema de independencia interna.

Me temo que en el actual estado de la propuesta, el remedio puede ser mucho peor que la enfermedad, es decir, que la consecuencia de implementarla pueda reforzar los problemas de independencia interna de jueces, pero, claro, ahora no respecto a tribunales superiores, sino al propio Consejo.  ¿Cómo podría ocurrir esto? Si se revisan las facultades que la propuesta le entrega a este órgano en su artículo 28, el Consejo tendría mucho más poder que el que en la actualidad tienen los tribunales superiores y, además, concentraría un poder que hoy está mucho más difuminado (al estar distribuido entre la Corte Suprema y las 17 Cortes de Apelaciones existentes y parte fuera del propio sistema judicial).

En efecto, el Consejo tendrá poder absoluto en el nombramiento de todos los jueces y juezas (en la actualidad se trata de un poder que es, además, compartido con el Poder Ejecutivo e, incluso, con el Senado, tratándose de la Corte Suprema); tendrá, además, la facultad de adoptar medidas disciplinarias (incluida la remoción); de evaluar y calificar periódicamente su desempeño; de decidir sus promociones, traslados, permutas y cese de funciones; y, finalmente, una muy amplia facultad de realizar una «revisión integral» de los tribunales. A ello habría que agregar otras funciones que también pueden tener incidencia en el punto que analizo, como la de velar por la formación y habilitación de jueces y la de dar instrucciones sobre la organización y gestión del sistema.

Me temo que esta enorme acumulación de poder va a generar incentivos aún más fuertes que los que existen en la actualidad para generar un comportamiento judicial deferente. La deferencia será ahora a otro órgano simplemente, aún más omnipotente que la Corte Suprema. Por otra parte, incentivará comportamientos estratégicos al interior de jueces para apoyar candidaturas al Consejo y prácticas de apoyos cruzados que también podrían deteriorar fuertemente su independencia interna.

¿Qué se puede hacer a esta altura? Asumiendo que la idea de crear un Consejo tiene mucha fuerza en la Convención, me parece que aún estamos a tiempo de morigerar un poco el riesgo de empeorar el problema de independencia interna.

Una primera medida sería, como ha propuesto recientemente mi colega Cristián Riego, establecer una regulación más fina de los nombramientos judiciales, poniendo estándares más altos de transparencia y favoreciendo sistemas objetivos de selección (por ejemplo, a través de sistemas ciegos). Esta regulación debiera ser propia de materia legal, pero el texto constitucional podría avanzar en identificar bien sus principios básicos.

En segundo término, me parece que es posible pensar en una reducción de funciones o poderes que limiten el efecto deferencia. Por ejemplo, una posibilidad puede ser que el sistema de sanciones disciplinarias sea administrado por el Consejo, pero ejercido en forma ¨externalizada¨, es decir, fuera del Consejo. Otra fórmula en la que parece resulta indispensable avanzar es la de acotar y precisar la facultad de «revisión integral» de los tribunales, que particularmente se presta para generar comportamientos de deferencia no deseados, especialmente dejando fuera la posibilidad de que incluya la revisión sustantiva de las sentencias.

Una tercera vía debiera pasar por revisar con mucho más cuidado la integración del Consejo, tema en el cual ha existido bastante debate en estos días, y que presenta críticas no solo en materia de reforzamiento de los problemas de independencia interna.

Finalmente, creo necesario examinar con más cuidado el diseño del Consejo, reforzando sus mecanismos de rendición de cuentas y transparencia.

Como he señalado, hay también otras razones para discutir la conveniencia de introducir nuestro sistema judicial al Consejo, tal como viene en la propuesta en análisis. Es de esperar que también exista espacio para ponderar esos aspectos al momento de discutir estas reglas. Se trata de un tema complejo que todavía requiere mucha mayor reflexión que la que he visto hasta ahora. Al final del día, lo que debemos tener presente es que un Estado de derecho con jueces debilitados, ya sea en su independencia interna o externa, no sería un escenario muy auspicioso al iniciar un nuevo ciclo.