En torno a la conducción de la Defensa

La columna de Richard Kouyoumdjian del día 9 de septiembre sugiere algunas precisiones acerca de la Defensa como función pública y del cometido de los ministerios encargados de su conducción y ejecución en el nivel político. Desde luego, la Defensa constituye una de las cuatro funciones básicas inherentes a toda sociedad organizada. Comparte esta condición con el Gobierno interior, el manejo de la hacienda pública y la administración de justicia. En consecuencia y siguiendo la lógica del valor de la función de la que es responsable, el ministerio o secretaría de Defensa –según el sistema político de que se trate– constituye siempre uno de los departamentos de mayor perfil en la estructura de Gobierno.

Pero su relevancia no se agota ahí: el Ministerio de Defensa es casi siempre el encargado de administrar las relaciones entre las autoridades políticas y los uniformados, a quienes el Estado ha designado como los detentadores únicos del uso legítimo de la fuerza. Dicho de otro modo, el ministerio o secretaría de Defensa está en el centro de las relaciones político-militares, una de las cuestiones más complejas en las sociedades políticas, cualquiera sea su naturaleza, pero especialmente en las democráticas. Además, y por lo mismo, en los países que tienen un Consejo de Seguridad Nacional propiamente tal (hoy más de 60), el ministro o secretario de Defensa es casi, sin excepción, integrante titular del mismo, siempre en compañía de los ministros encargados del Gobierno interior, de las relaciones exteriores y de la hacienda pública.

[cita tipo=»destaque»]Chile ha seguido la tendencia general en esta materia. La mayoría de los 54 ministros de Defensa entre 1932 y 2020 –excluyendo el régimen militar– han sido civiles (74%). Esto consolidó una tendencia que se acuñó ya en la segunda mitad del siglo XIX. Su cometido ha sido siempre político y, posiblemente, muy pocos han tenido conocimientos genuinos sobre Defensa. En general, en América Latina las élites políticas han evidenciado poco interés por la Defensa; el fenómeno ha sido estudiado con alguna profundidad en círculos académicos y sus causas –que giran básicamente en torno al bajo rédito político de la función de Defensa– también se han reflejado en Chile.[/cita]

Existe una amplia literatura especializada en torno a las organizaciones políticas de la Defensa y sus funciones. En síntesis, los ministerios o secretarías de Defensa son responsables de cinco áreas de gestión: a) conducción superior de las fuerzas militares; b) decisión del uso de la fuerza e identificación de la finalidad de tal empleo; c) definición de las estrategias nacionales de Defensa y Seguridad y de las políticas públicas inherentes a la función de Defensa; d) provisión de los recursos para el ejercicio de la función de Defensa; y e) accountability, expresión inglesa que no tiene un equivalente directo en idioma español y que en este campo se emplea para expresar la responsabilidad de las autoridades políticas respecto a la adecuada ejecución de la Función de Defensa y del correcto empleo de los recursos asignados a tal fin, especialmente los financieros.

En los sistemas democráticos, el ministro o secretario de Defensa es comúnmente un civil. Tal designación constituye, diríase, una adecuada garantía de un genuino liderazgo político –concepto que en forma paulatina ha reemplazado al más clásico “control civil”– sobre los uniformados. A su vez, esto constituye una evidencia del carácter democrático del régimen; no es el único, por cierto, pero es relevante. El ministro o secretario de Defensa no siempre será un experto en el tema, de hecho pocas veces lo es, pero su rol es fundamentalmente político. Por lo mismo, las estructuras ministeriales suelen tener instancias de asesoría técnica tanto militar como civil, que cubren sus diversas responsabilidades.

Con todo, es evidente que un ministro civil, conocedor de los temas de la Defensa, ejercerá mejor su liderazgo y facilitará las relaciones político-militares. Lo mismo es válido respecto de las demás autoridades políticas del ministerio o secretaría de Defensa.

Chile ha seguido la tendencia general en esta materia. La mayoría de los 54 ministros de Defensa entre 1932 y 2020 –excluyendo el régimen militar– han sido civiles (74%). Esto consolidó una tendencia que se acuñó ya en la segunda mitad del siglo XIX. Su cometido ha sido siempre político y, posiblemente, muy pocos han tenido conocimientos genuinos sobre Defensa. En general, en América Latina las élites políticas han evidenciado poco interés por la Defensa; el fenómeno ha sido estudiado con alguna profundidad en círculos académicos y sus causas –que giran básicamente en torno al bajo rédito político de la función de Defensa– también se han reflejado en Chile.

Desde 1932 la experticia de los ministros en materias propias de la función –o más precisamente su carencia– no fue especialmente relevante. Sin embargo, a partir de la promulgación de la Ley Nº 20.424 en 2010 que, a un tiempo, reformó y modernizó el Ministerio de Defensa, la situación ha cambiado. Esta ley ha proporcionado al ministerio las potestades materiales y jurídicas para ejercer una genuina conducción de la Defensa en sede política, estratégica y financiera, que antes no tenía. En consecuencia, la responsabilidad de conducción efectiva de los asuntos de Defensa ha pasado, definitivamente y sin ambages, a las autoridades políticas del ministerio. Esto demandará más de ellas y estimulará un equilibrio real y efectivo entre la conducción política y la dirección estratégica superior de la Defensa, en la lógica de las relaciones político-militares propias de un sistema democrático.

El desafío no es menor, pero es un hecho que en los últimos 20 o 25 años se ha formado paulatinamente una cadre de civiles, fundamentalmente de académicos y políticamente transversal e influyente, con adecuados conocimientos en los diversos aspectos propios de la Defensa. Varios tienen posgrados en defensa y/o estrategia en el extranjero. Han contribuido en esto la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos –que entre 2017 y 2019 graduó a 616 alumnos en sus diversos cursos–, algunos programas universitarios y las academias de guerra de las Fuerzas Armadas.

La existencia de este grupo parece revertir, en parte, la tendencia regional en la materia. Más importante es que su concurso a la conducción de la Defensa actual y futura, que solo puede evolucionar hacia mayores responsabilidades de las autoridades civiles, será de especial relevancia y proyección.