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¿Presidencialismo parlamentarizado o más híperpresidencialismo?

por 18 octubre, 2020

¿Presidencialismo parlamentarizado o más híperpresidencialismo?
El hiperpresidencialismo y la debilidad congénita del Congreso junto con los altos quórums son sin duda algunos de los principales mecanismos del blindaje del sistema político frente a la ciudadanía. La propuesta de Nicolás Eyzaguirre, Pamela Figueroa y Tomás Jordán, autores del libro “Crisis del híper – presidencialismo chileno y nueva constitución: ¿cambio del régimen político?”, fortalece el presidencialismo generando un mecanismo que renueva la debilidad del Congreso, principal instancia institucional de la deliberación política. Aún cuando se reconoce la poca legitimidad del sistema político, sus principales instituciones y los problemas de los partidos políticos, los mecanismos propuestos para la participación ciudadana son insuficientes e ignoran el efecto de exclusión de la ciudadanía que generan las instituciones autónomas que, deciden por sí y ante sí, sobre las principales áreas de la política pública.
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Acaba de ser publicado el libro Crisis del híper – presidencialismo chileno y nueva constitución: ¿cambio del régimen político? de los autores Nicolás Eyzaguirre, Pamela Figueroa y Tomás Jordán, todos distinguidos intelectuales y funcionarios del segundo gobierno de la Presidenta Bachelet que tuvieron a su cargo el proceso constituyente, impulsado en esa administración. Es sin duda una valiosa contribución al debate sobre el sistema político a desarrollarse en el proceso constituyente. 

Si bien, el trabajo hace propuestas interesantes en varios ámbitos, presenta a nuestro juicio, tres problemas fundamentales: (1) el diagnóstico adjudica las dificultades que enfrenta el país, al conflicto no resuelto entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo que, con todo lo importante que es, constituye más bien un síntoma de los problemas que nos afectan. El problema central que enfrentamos es la crisis de un diseño constitucional cuyas salas de máquinas blindan la democracia y las políticas pública frente a la incidencia ciudadana. Este diseño que venía haciendo crisis desde hace al menos una década, es puesto en cuestión definitivamente por estallido del 18.0. (2)

El hiperpresidencialismo y la debilidad congénita del Congreso junto con los altos quórums son sin duda algunos de los principales mecanismos del blindaje del sistema político frente a la ciudadanía. La propuesta de los autores, sin embargo, fortalece el presidencialismo generando un mecanismo que renueva la debilidad del Congreso, principal instancia institucional de la deliberación política. (3) Aún cuando se reconoce la poca legitimidad del sistema político, sus principales instituciones y los problemas de los partidos políticos, los mecanismos propuestos para la participación ciudadana son insuficientes e ignoran el efecto de exclusión de la ciudadanía que generan las instituciones autónomas que, deciden por sí y ante sí, sobre las principales áreas de la política pública.

El diagnóstico y la propuesta de los autores.

Según los autores, el país ha enfrentado a lo largo de su historia la tensión entre la necesidad de crecer y la de distribuir, lo que se ha traducido en un desentendimiento permanente entre el Poder Ejecutivo y legislativo. Al analizar la situación actual (los autores no introducen distinciones entre la situación existente en los primeros años de la transición caracterizada por la existencia de dos bloques políticos, altamente homogéneos, y la situación de fragmentación política de los últimos años), constatan la existencia de una coalición de gobierno minoritaria en ambas cámaras del Congreso que obliga a negociar con cada parlamentario las distintas iniciativas pues, los partidos influyen poco en ellos, con lo que resulta prácticamente imposible construir una mayoría que le permita impulsar su programa. Esto deriva, según el análisis de los autores, en un sistema trabado y bloqueado totalmente por dispositivos constitucionales que impedirían la colaboración entre ambos poderes. Esta situación resulta de los altos quórums exigidos y del predominio de liderazgos individualistas en el Congreso donde no existen incentivos para buscar la colaboración con el Ejecutivo. En suma, el gobierno de mayoría sería el gran desafío inconcluso.

Sobre la base del diagnóstico descrito, se propone lo que los autores denominan “presidencialismo parlamentarizado” (definido como un régimen presidencial que incorpora una relación de cooperación permanente con el Congreso) que tiene como objetivo dar estabilidad y gobernabilidad al sistema presidencial equilibrando la relación Ejecutivo /legislativo a través de la colaboración y corresponsabilidad de ambas instituciones. Frente a la grave situación de los partidos, retomando la tradición liberal de considerarlos sólo como “fuente de agregación de demandas”, proponen en el marco de un sistema unicameral, la elección de 210 parlamentarios, 150 de los cuales se elegirían en el marco de una lista nacional y 60, en elecciones uninominales.

La propuesta incluye también las ideas de constitucionalizar el gabinete de ministros, el rol del ministro del Interior como jefe de gabinete, la facultad del presidente de encomendar la coordinación sectorial a un ministro y la posibilidad de que parlamentarios puedan ser designados ministros manteniendo su calidad de parlamentarios. Estas últimas proposiciones son interesantes, pero aluden a un sistema distinto al presidencial, al cual no quieren renunciar los autores. Propuesta central es la posibilidad de que el presidente disuelva el Congreso una vez; y llamadas las elecciones, en caso de que triunfen las fuerzas opositoras se faculta al congreso elegido, que destituya al presidente. Preocupa a los autores la falta de legitimidad del sistema político en la ciudadanía que resulta de la inexistencia de posibilidad de participación por lo que proponen tres medidas propias de la democracia participativa: iniciativa popular de ley y el referéndum revocatorio y aprobatorio de ley.

¿Conflicto entre poderes colegisladores o entre la sociedad y la política?

El libro en sus ideas fundamentales fue elaborado y discutido antes del estallido 18.O (aunque revisado posteriormente).  Esta circunstancia y el hecho que los autores estaban muy involucrados en las dificultades que enfrentó en el Congreso el segundo gobierno de Bachelet puede haber generado un sesgo a favor de la tesis de "un choque no resuelto de poderes" que los lleva a minimizar la importancia del quiebre entre la ciudadanía y el sistema político, en marcha desde al menos una década y, sus graves efectos, en la gobernabilidad del país. Subyacente está la dificultad más global del enfoque, de no ahondar en la forma como los procesos sociales fuera del Estado inciden en la operación de los poderes públicos. Llaman la atención, con razón, respecto a la incoherencia entre la legitimidad presidencial y la del Congreso, pero no relevan que la falta de coherencia radica (también) en la sociedad: hay una gran disconformidad con los 30 años, problemas serios de representación y un sistema político de espaldas a la ciudadanía que además carece de instancias de participación. En mi artículo publicado en este mismo medio, “La arquitectura constitucional de la desigualdad” (https://www.elmostrador.cl/destacado/2020/09/27/la-arquitectura-constitucional-de-la-desigualdad/) se buscó demostró que el estallido social fue consecuencia, en medida relevante, de un ordenamiento constitucional blindado frente a la incidencia popular tanto en los referido a la operación del sistema democrático como en la toma de decisiones sobre políticas públicas.

Los autores buscan fundamentar la importancia de la falta de entendimiento entre los poderes ejecutivo y legislativo señalando que ello viene ya, desde hace tiempo. Habría sido el caso cuando el presidente Ricardo Lagos impulsó la reforma del sistema de salud, que habría sido víctima de la falta de entendimiento. No obstante, es perfectamente posible interpretar las dificultades de la reforma de salud como resultado de los amarres constitucionales, en particular en ese caso de los quórums supra mayoritarios que protegían el negocio privado de salud y, la imbricación entre el poder económico y político, que quedó en evidencia años después.

En consecuencia, las causas de las dificultades de fondo radican en buena medida en el blindaje constitucional frente a la ciudadanía, algunas de cuyas expresiones son el bloqueo generado entre el Ejecutivo y Legislativo y la fragmentación y pérdida de legitimidad de los partidos (Manuel Antonio Garretón en un comentario a la propuesta en el mismo libro releva también como problema principal el quiebre entre sociedad y sistema político. Para un desarrollo más amplio remito a mi artículo arriba indicado). Los problemas que ha tenido el presidente Piñera para impulsar su agenda gubernamental son indicados como ejemplo también del desentendimiento entre los poderes colegisladores. Pero, desde el principio de su gobierno quedó en evidencia la gran discrepancia entre la sociedad que demandaba con fuerza una profunda reforma del sistema de pensiones, que rechazaba una contra reforma tributaria lo cual tuvo entre otras expresiones “falta de entendimiento entre el Ejecutivo y el Congreso”.

Se puede hacer el ejercicio de suponer que el gobierno de Piñera hubiese logrado construir una mayoría con la DC (suponiendo que los senadores se hubiesen sumado a la política inicial del presidente del partido) en torno a la reforma previsional y tributaria, pero, ¿resulta plausible pensar que ello hubiera evitado el estallido social? Más aún es probable pensar que dichos acuerdos habrían hecho más poderosa la explosión. Por el contrario, es posible afirmar que la “falta de entendimiento entre los poderes” se superó rápidamente, una vez que el sistema político entendió el mensaje de la ciudadanía y concretó el acuerdo del 15 de noviembre que abrió paso al proceso constituyente en marcha.

Presidencialismo reforzado

Los autores proponen un “presidencialismo parlamentarizado” que tiene como contenido principal la eliminación de la segunda vuelta presidencial y el encargo al Congreso unicameral de decidir entre las primeras mayorías (si uno de los candidatos obtiene más del 45% opera un sistema algo diferente sin afectar la idea fundamental) quién debe ser el presidente de la República sobre la base de un acuerdo programático vinculante para todo el período presidencial. En caso de que el acuerdo entre en crisis, el presidente de la República puede disolver el Congreso y llamar a elecciones. Si ganan las fuerzas opositoras ellos pueden destituir al primer mandatario.

La pregunta fundamental que sugiere la propuesta es por qué, si se presenta un modelo con tantos componentes propios del parlamentarismo o del régimen semipresidencial, no se opta derechamente por uno de ellos. Los autores hacen una evaluación histórica positiva del presidencialismo que habría tenido como efecto que Chile fue “un ejemplo de gobernabilidad democrática”. Otro de los comentaristas incluidos en el libro (Gastón Gómez) pone en cuestión esta idea señalando que el período de vigencia de la Constitución de 1833 fue testigo de la ejecución de Portales, de los conflictos de 1851, 1859 y de 1891 entre otros. Respecto de la de 1925 releva que ella fue impuesta por las FFAA y que existió una tensión permanente desde que fue puesta en vigencia culminando con el golpe de 1973. El libro de Julio Faúndez, “Democratización, desarrollo y legalidad. Chile, 1831 – 1973” es contundente en la crítica a la presunta ejemplaridad de esa gobernabilidad democrática.

Más importante que la nota histórica para explicar la persistencia del presidencialismo en la propuesta, es que los autores se sienten cómodos con el hiperpresidencialismo que prácticamente relega al Congreso a un buzón de los proyectos del ejecutivo como efecto de la iniciativa exclusiva en prácticamente todos los temas relevantes y la profunda asimetría que caracteriza la tramitación del presupuesto fiscal. Lo que en realidad los autores consideran necesario resolver es la “indisciplina” de la principal instancia institucional de la deliberación democrática.

El texto trasluce una fuerte crítica al Congreso y no releva problemas que derivan de la excesiva cantidad de facultades con que la constitución dota al Poder Ejecutivo. Recrimina a los parlamentarios que han votado en contra de sus propios gobiernos. El problema del presidencialismo, y particularmente en el caso chileno, es que el presidente toma el programa e impulsa las partes que le parecen y deja fuera lo que no considera pertinente, lo que obviamente puede generar discrepancias con el Congreso. En tal contexto ¿no era lógico para los progresistas votar en contra de la LEGE o, más recientemente, para los miembros de Chile Vamos, aprobar el retiro del 10% de los fondos de pensiones a contrapelo de las presiones del gobierno de Piñera?

Este tipo de situaciones podrían ser parcialmente resueltas sobre la base de la propuesta de los autores. Pero el problema más complejo radica en que día a día surgen dificultades y desafíos no previstos en el pacto inicial lo que obliga a revisar lo acordado. Frente a esta situación el sistema presidencial “parlamentizado” no tiene respuestas institucionales con excepción de la posibilidad de disolver el parlamento y luego destituir al Presidente, todo lo cual constituye en el marco del sistema presidencial, situaciones traumáticas. En este contexto, pareciera que los autores, con su propuesta, están más interesado en asegurar, mediante el pacto inicial, la docilidad del Congreso frente al Ejecutivo, que resolver los problemas del hiperpresidencialismo. Prueba de ello, es que los autores consideran necesarias las facultades que la constitución del 80 entregó al presidente(a) para el ejercicio del poder, incluidas la iniciativa exclusiva en materias claves (p. 26)

La sociedad y la política

Los autores relevan como elemento clave de la constitución actual la exclusión de la ciudadanía como factor de legitimidad y de incidencia, reduciéndose su rol a elegir sus autoridades. Se requiere, por el contrario, señalan, una ciudadanía “incidente”, entendida como aquella “que tiene la cualidad y efecto de repercutir en las decisiones públicas” (p. 35). Para lograr este objetivo, se propone incorporar el plebiscito aprobatorio o revocatorio de ley y la iniciativa popular de ley.

El establecimiento de estos mecanismos de democracia participativa, aunque importante, no soluciona el problema; más aún cuando el sistema electoral que proponen apunta en los hechos a la centralización de la toma de decisiones de los partidos y se crean mecanismos para someter al Congreso al Poder Ejecutivo. En tal sentido, la idea de un triángulo virtuoso entre Ejecutivo, Congreso y ciudadanía no logra tomar forma. Además, si bien se habla de ciudadanía incidente, en ninguna parte del texto se aborda la autonomización en marcha de la toma de decisiones sobre políticas públicas al poner cada vez más áreas, bajo total responsabilidad de instituciones autónomas muy alejadas de las decisiones democrática electorales.

Aquí el punto central es que es necesario buscar nuevas formas de articulación entre la ciudadanía y la política. Resulta insuficiente y hasta contradictoria para este objetivo entender a los partidos como “agregadores de intereses” visión que deja en evidencia una idea de la política centrada en el Estado. Concordamos con Jürgen Habermas en el sentido que esta perspectiva no tiene como anclaje fundamental la autodeterminación democrática de los ciudadanos deliberantes. Se requiere más bien, poner en el centro, el proceso de construcción de la opinión y la voluntad popular lo que no implica, entender como secundaria la soberanía de la ley sino que, por el contrario, conceptualizar los derechos fundamentales y los principios del Estado de derecho como la respuesta consecuente a la pregunta, cómo se institucionalizan los prerrequisitos comunicativos y los procedimientos democráticos de la sociedad civil. Desde esta perspectiva, se valoran tanto los procesos institucionalizados de deliberación en el parlamento como la deliberación pública ciudadana. Se construyen así diversas arenas en que tiene lugar procesos de deliberación sobre los temas relevantes. De esta forma, los procesos informales de construcción de opinión culminan en procesos electorales y decisiones legislativas. Así, el poder construido comunicacionalmente (en los términos de Habermas) se traduce en poder administrativo. En esta perspectiva de la democracia aparece la imagen de una sociedad deliberante que junto con la arena política institucional constata, identifica y elabora los problemas generales del país.

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