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Estancamiento y crisis del Servicio Exterior

por 14 noviembre, 2020

Estancamiento y crisis del Servicio Exterior
Los efectos negativos del estancamiento son evidentes. Por años se ha incubado un creciente sentimiento colectivo de frustración entre los diplomáticos y diplomáticas, quienes han visto obstaculizadas sus perspectivas de desarrollo profesional y personal. Si bien la diplomacia es una carrera en que los años de experiencia poseen un peso preponderante, el envejecimiento del escalafón ha llevado este valor al paroxismo y distorsionado el curso regular de la carrera diplomática. Cuando no se da tiraje a la chimenea, el mérito profesional como criterio de movilidad funcionaria bordea la irrelevancia. Más allá de los intereses gremiales, este estancamiento posee efectos perniciosos para la calidad de nuestra diplomacia y la promoción de los intereses de la comunidad política en el exterior.
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Las cancillerías del mundo atraviesan, desde hace algunos años, una profunda crisis de sentido. La pérdida del monopolio de la política exterior vis a vis la creciente internacionalización de múltiples actores estatales y no estatales, la primacía de la diplomacia presidencial, el mayor escrutinio público de las relaciones exteriores y la constante reducción relativa de sus presupuestos, han configurado un nuevo contexto de la actividad diplomática al cual les ha sido difícil adaptarse.

En el caso del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, esta situación general tiene como una de sus expresiones más conspicuas lo que se ha llamado el estancamiento del Servicio Exterior (SE). Una crisis estructural de la carrera diplomática, caracterizada por el progresivo envejecimiento de la sección superior del escalafón del SE, la resistencia a retirarse de la carrera por parte de quienes la conforman y, el consiguiente congelamiento de la movilidad interna en los niveles inferiores. De prolongarse en el tiempo, el estancamiento amenaza con colapsar la carrera diplomática y perpetuarse como un obstáculo crónico a los esfuerzos modernizadores de nuestras relaciones exteriores.

Recientemente, este estancamiento ha suscitado un ingente debate al interior de la Cancillería, particularmente entre sus actores interesados -los diplomáticos y diplomáticas de carrera- quienes ven frustradas sus legítimas perspectivas de desarrollo profesional. No obstante, más allá de los intereses gremiales, esta situación representa un problema de primer orden para el futuro de nuestra política exterior, al limitar la necesaria renovación del servicio y la introducción de nuevas capacidades profesionales y perspectivas innovadoras en nuestra representación diplomática.

La crisis del SE afecta mucho más a las mujeres que a los hombres, porque los espacios para el desarrollo de la carrera de las primeras son exiguos. En general, la transversalización de la perspectiva de género en las políticas públicas ha tenido evidentes dificultades para instalarse en el Ministerio de Relaciones Exteriores. La igualdad de género no fue incorporada a la ley como principio rector ni se introdujeron medidas afirmativas, destinadas a ofrecer oportunidades de desarrollo profesional similares a hombres y mujeres. A pesar de las iniciativas públicas para aumentar la participación política de las mujeres, a la fecha no se han emprendido los ajustes necesarios para transformar a la Cancillería en un servicio plural e inclusivo, como sería lo esperable en concordancia con el planteamiento oficial de los gobiernos más recientes.

En el nuevo ciclo de la política exterior, es imperioso contar con un SE que ponga en valor la diversidad de nuestro país en términos socioeconómicos, étnicos y de género, con una alta especialización en agendas internacionales claves y, con habilidades para adaptarse a un entorno caracterizado por la creciente importancia de la diplomacia pública y digital.

El estancamiento 

Al igual que en otros países, la carrera diplomática chilena posee una estructura jerárquica. Se inicia formalmente en el grado de Tercer Secretario de Segunda Clase y culmina en el grado de Embajador. Entremedio, se encuentran los grados de Tercer, Segundo y Primer Secretario/a, Consejero/a y Ministro Consejero/a (MC). Sin embargo, es en este último nivel -inmediatamente anterior al de Embajador- donde en los hechos concluye la carrera, ya que los MC deben renunciar a su cargo para convertirse en embajadores. En ese momento, pasan a depender de la exclusiva confianza del Presidente/a de la República, perdiendo la inamovilidad funcionaria que poseen los funcionarios públicos.

La movilidad interna de los funcionarios diplomáticos -es decir, el proceso de ascensos entre los distintos grados del escalafón- está sujeta al cumplimiento requisitos formales, el cual les permite acceder al grado inmediatamente superior. No obstante, para que esto suceda, es preciso que en el nivel más alto de la carrera se liberen vacantes. Como resultado de la inamovilidad funcionaria, ello sólo ocurre si los MC salen del escalafón, ya sea porque son nombrados embajadores, destituidos del cargo, renuncian o fallecen.

El reducido número de plazas de Embajador provistos anualmente por las autoridades -a razón de 7 a 10 nombramientos por año- y el menor número de cargos que por ley posee el grado de MC, ha generado un serio estancamiento en la carrera que afecta a todos los niveles del SE, pero que se expresa con mayor fuerza en dicho grado.

La más clara evidencia de la crítica situación del SE, es que ante la perspectiva de una salida anticipada del servicio, no pocos funcionarios del grado de MC se han inhibido de aceptar su nombramiento como embajadores, el máximo honor profesional al que un diplomático puede aspirar. Los MC en torno a los 60 años, a menudo optan por rechazar el nombramiento y mantener la inamovilidad funcionaria, aún cuando eso implique no volver a salir destinado en el exterior.

La administración anterior buscó reducir el estancamiento, instalando la práctica de no enviar al exterior a los funcionarios que ya hubiesen cumplido 65 años -en su mayoría MC- e introdujo un artículo en la Ley de Modernización que extiende la posibilidad de ser destinado hasta los 67 años, siempre y cuando medie una renuncia voluntaria a la planta del SE. Asimismo, estableció la posibilidad de nombrar embajadores desde el grado de Consejero. Sin embargo, la ley no formalizó la práctica de llamarlos a retiro a los 65 años, la que sigue siendo discrecional y sujeta a una decisión política. Así, mientras en 2017 la edad promedio de los MC era de 60.9 años, tres años después el 50% de los MC tienen 65 años o más, de acuerdo a los datos del informe interno de la Comisión de Modernización de la Carrera Diplomática de la Asociación de Diplomáticos de Carrera.

Pese a que la cuestión de la movilidad interna fue uno de los temas centrales de la agenda del SE durante la tramitación legislativa de la Ley de Modernización de 2018, esta reforma -aunque pretendió esbozar una respuesta- no fue capaz de resolver los problemas de la movilidad interna ni tampoco el del término de la carrera. Este asunto debió haberse encarado con carácter de urgencia, pero terminó siendo ignorado en la propuesta final de la ley, que puso el acento en la creación de la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales y en algunas otras cuestiones administrativas, que en general han derivado en mayores dificultades que en beneficios para la carrera diplomática. De hecho, a octubre de 2020 se encuentran detenidos todos los ascensos del SE -desde el grado de Tercer al de Primer secretario/a- debido al mandato legal de aprobar un nuevo reglamento que los rija. Se trata de una debilidad de la ley, que ha venido a profundizar el anquilosamiento de la carrera.

La crisis del SE afecta mucho más a las mujeres que a los hombres, porque los espacios para el desarrollo de la carrera de las primeras son exiguos. En general, la transversalización de la perspectiva de género en las políticas públicas ha tenido evidentes dificultades para instalarse en el Ministerio de Relaciones Exteriores. La igualdad de género no fue incorporada a la ley como principio rector ni se introdujeron medidas afirmativas, destinadas a ofrecer oportunidades de desarrollo profesional similares a hombres y mujeres. A pesar de las iniciativas públicas para aumentar la participación política de las mujeres, a la fecha no se han emprendido los ajustes necesarios para transformar a la Cancillería en un servicio plural e inclusivo, como sería lo esperable en concordancia con el planteamiento oficial de los gobiernos más recientes.

Hoy la Cancillería se encuentra rezagada respecto de otros servicios públicos, en lo que se refiere a la incorporación de las mujeres en puestos de decisión y poder. La situación de las embajadoras es ilustrativa de este panorama. Desde 2010 a la fecha, 83 funcionarios del SE fueron nombrados embajadores, de los cuales 73 eran hombres y sólo 10 eran mujeres. Si bien hubo voluntad política de promover mujeres embajadoras desde el grado de Consejera en el gobierno anterior, esta práctica apenas fue continuada por la administración actual, que hasta hoy sólo ha designado dos mujeres embajadoras.

¿Por qué debería preocuparnos el estancamiento?

Los efectos negativos del estancamiento del SE son evidentes. Por años se ha incubado un creciente sentimiento colectivo de frustración entre los diplomáticos y diplomáticas, quienes han visto obstaculizadas sus perspectivas de desarrollo profesional y personal. Si bien la diplomacia es una carrera en que los años de experiencia poseen un peso preponderante, el envejecimiento del escalafón ha llevado este valor al paroxismo y distorsionado el curso regular de la carrera diplomática. Cuando no se da tiraje a la chimenea, el mérito profesional como criterio de movilidad funcionaria bordea la irrelevancia.

Sin embargo, más allá de los intereses gremiales, el estancamiento posee efectos perniciosos para la calidad de nuestra diplomacia y la promoción de los intereses de la comunidad política en el exterior.

Aunque los funcionarios del SE tienen hoy el más alto nivel académico y profesional desde la creación de la carrera, el estancamiento puede operar como un desincentivo a su perfeccionamiento profesional, particularmente de aquellos que se encuentran en la etapa intermedia del escalafón.

Por otro lado, el debilitamiento de la profesionalización del SE contribuye a que este último posea una menor influencia en la definición de la política exterior en favor de actores externos a la Cancillería. Es claro que esto no es funcional a los intereses del SE, que a menudo ha resentido su relativa irrelevancia en la toma de decisiones. Pero también puede tener efectos negativos para la política exterior, en especial si los actores externos no poseen la experticia o calificaciones necesarias.

La adaptación a entornos en transformación -con una creciente incorporación de herramientas digitales y tecnológicas a la tarea diplomática- puede resultar particularmente desafiante y compleja para un escalafón envejecido y desmotivado. De hecho, el estancamiento en la medida que se vincula estrechamente a la perpetuación de grupos dominantes en el contexto de la política burocrática, contribuye a limitar los necesarios espacios de innovación, renovación de cuadros profesionales y pensamiento crítico al interior de la Cancillería.

Una buena política exterior necesita un cuerpo diplomático en forma y que comprenda cabalmente el entorno estratégico en el que se mueve para poder incidir en él. En contraste, un SE desmotivado, sin expectativas de desarrollo profesional adecuadas y en exceso burocratizado, puede acarrear crecientes costos de eficiencia, en especial si carece de las habilidades para abordar satisfactoriamente los desafíos futuros de la política exterior.

El Servicio Exterior y el nuevo ciclo de la política exterior

La promulgación de la Ley de Modernización parece haber cerrado una ventana de oportunidad de reforma de la Cancillería, que no promete volver a abrirse prontamente. No obstante, el proceso constituyente en curso y las próximas elecciones presidenciales aparecen como una coyuntura propicia, para pensar en el lugar que el país aspirará a ocupar en el mundo y los medios necesarios para conseguirlo. Para aspirar a tener viabilidad política, la necesaria adecuación del SE chileno -y del conjunto de la Cancillería- debe trascender su tradicional enfoque gremial y situarse en el contexto de una reflexión más amplia sobre el futuro de nuestra política exterior.

Habiéndose agotado el proyecto internacional post-dictatorial, hoy es necesario avanzar hacia un nuevo ciclo de la política exterior para las próximas décadas, en el cual el Servicio Exterior deberá jugar un rol fundamental.

Nuestra política exterior debe tener como uno de sus objetivos primordiales el contar con un SE que dé cuenta y ponga en valor la diversidad de nuestra comunidad política en términos socioeconómicos, étnicos y de género. En particular, el aporte que las mujeres pueden hacer a la política exterior chilena desde puestos de mayor responsabilidad, visibilidad y poder sigue en etapa de construcción, dejando en evidencia los avances desiguales que se observan en el proceso de expansión de la ciudadanía del Chile democrático.

El aseguramiento de la diversidad en los cuerpos diplomáticos ha ocupado a muchas cancillerías en los últimos años, en el entendido que lejos de ser excluyentes entre sí, los criterios de pluralidad y eficacia a menudo se refuerzan mutuamente. Se trata de un elemento clave de la profundización de la democracia, cuya inclusión tiene el valor de permitir proyectar una nueva imagen internacional del país tras el proceso constituyente, particularmente teniendo en cuenta los grupos de pares con los que el país busca relacionarse tanto dentro como fuera de la región. Un SE más diverso contribuirá a reforzar las bases de legitimidad democrática de la política exterior y fortalecer el vínculo de nuestro cuerpo diplomático con la comunidad que representa ante el mundo.

Otro elemento distintivo del nuevo ciclo deberá ser el desarrollo de una diplomacia de nicho, que concentre nuestros esfuerzos políticos en agendas internacionales específicas, a fin de perfilar el estatus internacional del país y contribuir al cultivo de bienes públicos regionales y globales. Entre las múltiples adecuaciones institucionales que una estrategia de este tipo requerirá se encuentra el desarrollo de capacidades diplomáticas altamente especializadas que permitan al país asumir el liderazgo técnico y político en las áreas que se prioricen. Para ello será necesario contar con una carrera funcionaria que promueva y facilite la especialización de sus diplomáticos, en lugar de desincentivarla como en la actualidad.

La política internacional hoy tiene lugar -como señala el académico Matthias Erlandsen- en un especio diplomático expandido, caracterizado por una creciente importancia de la diplomacia pública y digital. A fin de que nuestra política exterior se adecúe a este nuevo entorno, la formación de nuestros diplomáticos debe asumir una aproximación de tipo transprofesional, incluyendo el desarrollo tanto de habilidades convencionales como de comunicación internacional.

La inclusión de escaños reservados para pueblos indígenas en la Convención Constituyente, así como el carácter paritario de ésta, sentarán un precedente ineludible para el nuevo ciclo de la política exterior. Para que nuestra diplomacia esté a la altura de los tiempos y sea reflejo de una sociedad más equitativa e incluyente, resulta imprescindible contar en el corto plazo con medidas de acción afirmativa, tanto en el reclutamiento como en la movilidad interna de la carrera diplomática, orientadas prioritariamente al cierre de las brechas de género que subsisten en el SE. Asimismo, ameritan examen y reforma los espacios de toma de decisión en materia de política exterior, con propuestas concretas -permanentes y temporales, normativas y reglamentarias- que introduzcan factores de equidad en el sistema.

Si bien los días en que el Servicio Exterior era el exclusivo agente de nuestra diplomacia han quedado en el pasado, sería un error confundir su pérdida del monopolio de la política exterior con su supuesta irrelevancia. Nuestros diplomáticos y diplomáticas continuarán desempeñando labores fundamentales para el éxito de nuestra inserción internacional. La Cancillería chilena debe emprender los ajustes necesarios para transformarse en un servicio diverso, inclusivo y de excelencia.

Es preciso no pasar por alto la actual crisis estructural de la carrera diplomática y abordarla con visión y decisión política.

El éxito futuro de nuestra política exterior descansa en ello.

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