Descentralizando desde el primer día (2)

En una reciente columna, sugeríamos algunas medidas “inmediatas” o inaugurales que en materia de descentralización y desarrollo territorial equitativo podía tomar el Gobierno del Presidente Gabriel Boric, sin tener que recurrir para ello a cambios legales ni incremento del gasto público, de las que se podían esperar efectos deseados iniciales ya durante este primer semestre de 2022.

Aquí compartimos otras, posibles de tomar en el “corto plazo”, junto o a continuación de las anteriores durante el resto de 2022, las que –mientras se definen, concuerdan y tramitan las reformas de fondo pendientes– permiten gestionar nuevos avances en la materia que no dependan de modificaciones legales y no requieran incrementar el monto global del gasto público. Con su aplicación, sería posible esperar nuevos efectos positivos a contar del próximo año y, algunos casos, desde fines del presente.

Algunas de estas medidas, no ya “inmediatas” sino “de corto plazo”, podrían ser:

Agenda legislativa provisoria. El Gobierno del Presidente Boric podría concordar con los(as) gobernadores(as) regionales y las fuerzas del Congreso Nacional dispuestas a participar, una agenda legislativa tentativa en materia de descentralización y desarrollo territorialmente equitativo. Se trataría de una agenda provisoria, a la espera de las definiciones constitucionales que proponga la Convención Constitucional en dicho ámbito y que luego se ratifiquen a través del plebiscito de salida; la que corresponderá ajustar y adecuar conforme a lo que en definitiva establezca la nueva Constitución en estas materias.

Formulación descentralizada de propuestas de presupuestos regionales 2023. En coordinación con los(as) gobernadores(as) regionales, y con el decidido apoyo de Dipres y Mideso, impulsar desde el primer semestre de 2022 la formulación de propuestas regionales de presupuestos 2023 que respondan a buenos, descentralizados y participativos planes y proyectos territoriales, incluyendo no solo inversión pública sino también programas y estudios, para poder formular oportunamente iniciativas regional y territorialmente más pertinentes y apropiadas.

Para ello, los gobiernos regionales (Gores) debieran poder destinar durante el presente año los recursos necesarios para la realización técnica y participativa de los estudios requeridos para dicha formulación, a lo que la Dipres podría contribuir facilitando reasignaciones al interior de los respectivos presupuestos 2022. Del mismo modo, se requiere disponer que los actuales instrumentos regionales en la materia, el Anteproyecto Regional de Inversión (ARI) y el Programa Público de Inversiones Regionales (Propir), sean vinculantes, resultando obligatorias sus disposiciones para toda inversión y programa público en la respectiva región, lo que pueda ser modificado sin previa autorización formal del respectivo Gore.

Para esto, se puede considerar incrementar el monto de recursos de asignación regional (IDR), transfiriendo programas y/o presupuestos hasta ahora centralizados de servicios públicos que se correspondan con las competencias más propias de los Gores (ordenamiento territorial, desarrollo social y cultural, y fomento productivo); así como incrementando progresiva y sustantivamente el FNDR, sin aumentar el gasto público agregado, vía reducción de partidas presupuestarias centralizadas que se reasignen a ese fondo.

Nuevos criterios de evaluación social. Mientras no se arribe a un nuevo sistema de evaluación “social” de proyectos de inversión pública, que supere la actual discriminación en contra de territorios aislados o isleños, rurales y rur-urbanos o no metropolitanos (o de las zonas llamadas “extremas”  o “rezagadas”), durante el resto de 2022, se pueden identificar y definir aquellos casos en que corresponda o se puedan aplicar criterios de “costo-eficiencia” en la evaluación ex ante de inversiones y programas públicos, y no ya el tradicional de “costo-beneficio”.

Estos criterios, de “costo-eficiencia”, ya se vienen usando en algunos casos desde la administración Bachelet II, como en el Programa de Zonas Rezagadas, viabilizando así inversiones públicas y, con ellas, privadas, que de otro modo no habrían sido posibles. En coordinación con los Gores y las comisiones parlamentarias que corresponda, se pueden concordar los criterios para determinar aquellos territorios funcionales subregionales, para cuyos planes participativos de desarrollo apropiado se puedan aplicar estos criterios de evaluación a contar de 2023, incluyéndolos en el respectivo proyecto de Ley de Presupuestos.

Reglamento pendiente de los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT). La normativa vigente, que desde febrero de 2018 establece como primera función principal de los Gores la formulación y aprobación de estos PROT, por años no ha podido ser ejercida por falta del respectivo reglamento.

Mientras no se modifique la actual Ley de Gobiernos Regionales (Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional – LOCGAR) para superar algunas de las limitaciones más relevantes que se imponen a los PROT (sesgo urbanístico inmobiliario, no aplicabilidad para ciertas materias o áreas, carácter insuficientemente vinculante, aprobación condicionada a “informe favorable” del nivel central), y en coherencia con el nuevo “Sistema de Planificación y Ordenamiento Territorial” anunciado en el programa de gobierno del Presidente Boric, se podría revisar y corregir el proyecto de reglamento que hasta el último día de la administración Piñera II no fuese publicado, para incorporar, junto a otras, “la visión de los gobiernos regionales y liderazgo que les corresponde a los gobiernos regionales en la gestión del ordenamiento territorial”, como lo solicitaran las gobernadoras y los gobernadores regionales al actual Presidente el pasado 12 de enero.

Dicho reglamento, corregido, permitiría a los Gores iniciar los procesos de ordenamiento territorial, mientras se introducen los cambios legales que permitan aprobar PROTs más apropiados para y por las respectivas regiones.

Fondo de Equidad Territorial. El “Fondo de Equidad Territorial”, comprometido en el programa del presidente Boric, como “adicional y complementario al FNDR, con foco en las zonas rezagadas, las zonas extremas, y la vulnerabilidad socio-ecológica (ej. zonas de sacrificio, entre otras)”, también podría iniciarse a contar de 2023, aunque aún no se encuentre vigente la correspondiente (y pendiente) “Ley de Rentas Regionales” que lo contendría; lo mismo que el igualmente comprometido “fortalecimiento del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)”, para lo que los(as) gobernadores(as) regionales, en enero pasado, han solicitado al Presidente Boric se llegue a destinar el 5% de la recaudación, como fuera en su origen (artículo 24 del D.L. N° 575, de 1974), desde el 1,03% que actualmente se estaría destinando para ello.

Para financiarlo, sin incrementar para estos efectos el monto global del gasto público, al menos en el corto plazo (2023), vía Ley de Presupuestos, se puede crear un nuevo programa “Fondo de Equidad Territorial” o una nueva partida o asignación del actual FNDR con la señalada denominación, a la cual se le transfieran recursos desde otros programas presupuestarios, hasta ahora centralizados, así como de algunos ya descentralizados o desconcentrados, para que puedan destinarse a iniciativas de equidad territorial.

Por una parte, desde programas públicos hasta ahora centralizados, en especial de aquellos ya “maduros” que se correspondan con las materias de más directa competencia de los Gores. Por otra, transfiriendo a este nuevo fondo, incluso vía reasignaciones 2022 (Dipres), para destinarlos a expresos propósitos y objetivos de equidad territorial o interterritorial, recursos actualmente disponibles para otros programas subnacionales, como al menos parte de los hasta ahora destinados a “zonas extremas” o “rezagadas” y, en particular, los correspondientes al actual “Fondo de Equidad Interregional”, así denominado, que cuenta con $ 66.000 millones para el presente año, según la Ley de Presupuestos actualmente vigente.

Dichos fondos, así reasignados, y en la proporción que en lógica de equidad territorial corresponda a cada región, permitiría a los Gores la construcción y formulación técnica y participativa de Planes Regionales de Cohesión y Desarrollo Territorial, iniciando su realización, también participativamente, con algunos de los territorios funcionales que la conforman. Dichos planes, no en lógica de compensación ni menos de reparto, sino en estricta función de la reducción de brechas específicas de equidad o justicia territorial, permitirían avanzar hacia objetivos también específicos de desarrollo sostenible y territorialmente más equitativos.

Ley de Presupuestos, Ley de la República. Algunas de las medidas sugeridas requieren de una ley que lo permita, mientras que la mayoría del resto, si no todas, una ley puede facilitar mucho mucho el que resulten más oportunas y apropiadas. Mientras no se cuente con las nuevas normas específicas que permitan e impulsen las transformaciones de fondo requeridas, al menos para iniciativas como las sugeridas precedentemente, se puede hacer uso legítimo de una de las leyes habituales de la República: la Ley de Presupuestos.

Las reasignaciones entre presupuestos, partidas y programas públicos pueden realizarse en el uso de las facultades que, para ello, dicha ley otorga al Ejecutivo, lo que supone una actitud muy proactiva de la Dirección de Presupuestos (Dipres) para facilitar los cambios necesarios. En el uso de dichas facultades, se podrían realizar las reasignaciones que corresponda ya durante el presente año 2022.

Para viabilizar las restantes iniciativas, las que podrían aplicarse desde inicios de 2023, correspondería incluirlas en el próximo proyecto de Ley de Presupuestos. Si por razones de equilibrios macroeconómicos, no existencia aún de reforma tributaria u otras razones de Estado, dicho proyecto de presupuestos no pueda contemplar incrementos agregados del gasto, debiendo reducirse recursos de programas centralizados para descentralizados como acá se ha propuesto, basta que así se establezca.

Por otra parte, el modo en que a través de la Ley de Presupuestos se regula la forma de aplicar los respectivos recursos, es por medio de las denominadas glosas presupuestarias, que son las disposiciones normativas que, en este caso, debieran orientar dichos recursos en función de procesos descentralizados y participativos de desarrollo territorialmente más equitativo. A través de ellas, se pueden establecer disposiciones de obligatoriedad, por ejemplo, de coordinación territorial y participación ciudadana sustantiva en la ejecución de programas e “instrumentos”, no solo de los que hayan sido ya traspasados, o sean regionales o de decisión regional, sino incluso de los que aún se encuentren centralizados, establecimiento que el procedimiento de asignación de los recursos correspondientes a dichos programas condicionen su “aprobación” y tramitación al cumplimiento previo de ambas condiciones, lo que deba ser verificable, también previamente, de modo independiente, y conforme a claros y expresos indicadores objetivos que la misma glosa presupuestaria establezca.

También se podrían establecer glosas de obligatoriedad de coordinación territorial y participación ciudadana sustantiva en la ejecución de dichos programas traspasados y en otros de decisión regional; de flexibilización del FNDR para que los Gores puedan realizar reasignaciones entre sus partidas o provisiones para adecuarlos a sus respectivas prioridades y estrategias plurianuales de desarrollo. Asimismo, permitir que los Gores puedan realizar reasignaciones presupuestarias entre los programas que se hayan traspasado o asignado al Fondo e Equidad Territorial, eventualmente solo entre los correspondientes a sus ámbitos de competencia en ordenamiento territorial, desarrollo social y cultural, y fomento productivo, y solamente en función de objetivos y estrategias plurianuales, de mediano y largo plazo, en materia de equidad territorial.

Desde el primer día. La Constitución del 80, la misma que esperamos sustituir, en su artículo 115, establece que la Ley de Presupuestos “contemplará una proporción del total de los gastos de inversión pública que determine, con la denominación de fondo nacional de desarrollo regional”. Por tanto, para viabilizar iniciativas como las sugeridas, no se requiere de mayor creatividad o innovación, ni menos tener que esperar la nueva Constitución, sino básicamente voluntad. Si descentralizar implica cesión y transferencia de poder desde el centro a los niveles regionales y locales, también debe significar cesión y transferencia de recursos hacia dichos niveles.