Crítica a la crítica de los amarillos

Desde hace algunos meses, el grupo autodenominado “amarillos” ha desarrollado una campaña contra la propuesta de nueva Constitución (NC). Presuntamente, sus principales críticas están contenidas en el documento titulado “Informe sobre contenidos críticos del Borrador del texto constitucional aprobado por el pleno de la Convención Constitucional”. No obstante, en las intervenciones en los medios de prensa introducen otras críticas y utilizan un tono agresivo e irritado que hace menos relevante el análisis del texto indicado. En todo caso, acometemos la crítica de la crítica.

Consideraciones generales

Los «amarillos» aparecieron como una instancia reflexiva, aunque desde un inicio fue dominada por hombres, de tercera edad, o cercanos a ella, prácticamente sin mujeres entre los firmantes y una ausencia notable de jóvenes. Poco a poco ha ido derivando en un grupo cerrado (más allá de los que adhirieron luego de su aparición, pero que no jugaron papel alguno) e irritado, y que con frecuencia supera a la derecha en la virulencia y en sus ataques a los que no comparten sus visiones. Han recurrido a falsedades e incluso han puesto en duda, como Trump y los trumpistas en Estados Unidos, el sistema electoral nacional sin argumento alguno.

La postura de los “amarillos” está cruzada por una inconsistencia fundamental: si el 90% de la NC está bien y los problemas radican en el 10%, como afirma su principal ideólogo, lo lógico sería votar Apruebo, ya que es más fácil arreglar el 10% que intentar incluir en otro proceso constituyente el 90% de buenos artículos. Más aún si se considera que la implementación legal de la nueva Carta Magna y el impulso de las eventuales reformas que se pudieran concordar en el Congreso no presentan dificultades importantes, pues la derecha tiene cerca del 50% de los parlamentarios. Esto significa que, desde su propio punto de vista, la opción adecuada es “aprobar para reformar”. A no ser, claro, que se prefiera mantener la Constitución vigente.

Cabe señalar que el documento tiene falsedades flagrantes, como es la afirmación de que la independencia del Poder Judicial, de la Contraloría y del Banco Central se podrá terminar con una ley simple (p. 13), en circunstancias que el artículo 383 de la NC señala que las reformas constitucionales requerirán 4/7 de los y las integrantes de la Cámara de Diputadas y Diputados y de los y las integrantes de la Cámara de las Regiones. No es posible, en el marco de un artículo, abordar todos los temas; por ello nos concentramos en las críticas más importantes. En relación con las críticas sobre la dimensión económica de la NC, remitimos a nuestro reciente artículo “La nueva Constitución y la economía: retomando el caminos al desarrollo”).

Crítica de la crítica “amarilla”

a. La plurinacionalidad

Aunque reconoce la legitimidad de la demanda de reconocimiento por parte de los pueblos indígenas, el documento rechaza que la NC reconozca la plurinacionalidad (esto es, el reconocimiento de la existencia de varias naciones al interior del Estado, como ocurre en numerosos países), arguyendo que quienes se reconocen como tales son pocos; que los límites de los territorios indígenas son discutibles y su determinación se deja a un procedimiento confuso; que las autonomías gozarían de un estatus superior a las comunas y regiones, que los derechos que les garantiza la NC serían superiores al resto de los ciudadanos y que esa condición de privilegio representa una amenaza para la unidad del Estado. Junto a estos aspectos, el documento “dispara a la bandada” numerosas acusaciones contra la presunta “Constitución indígena”, sin preocuparse siquiera de indicar los artículos que sostienen sus desvaríos.

La consideración de un colectivo como nación no es una atribución de los “otros”, sino que nace de la decisión de los integrantes de un grupo de considerarse como un colectivo distinto. Un elemento propio de la modernidad democrática es el reconocimiento, junto con los derechos individuales, de los derechos de grupos que se reconocen y demandan ser reconocidos como un colectivo particular. No tiene, por tanto, que ver con el número de individuos que lo componen –aunque 12% de los ciudadanos que se reconocen como pertenecientes a naciones distintas dentro del Estado es ya un número apreciable–, sino con su demanda legítima de reconocimiento.

Los «amarillos» afirman que el procedimiento para determinar territorios indígenas es confuso; pero el artículo 234, inciso segundo, es claro en que será la ley aprobada por el actual Congreso la que creará un procedimiento para la constitución de las autonomías territoriales. Del mismo modo, en el artículo 235, se señala que será la ley la que establecerá las competencias exclusivas de las autonomías territoriales indígenas y las compartidas con las demás entidades territoriales. Respecto de la exigencia de consentimiento (artículo 66), como ha señalado Carlos Peña, una interpretación amplia del numeral 2 del artículo 191, contradice el principio fundamental de un Estado democrático, pues “no debe haber ningún aspecto de la vida colectiva que escape a la voluntad democrática, incluido el estatuto de los pueblos indígenas”.

El artículo 309 es claro en señalar que los sistemas jurídicos de los pueblos indígenas están obligados a respetar los derechos fundamentales; en el mismo artículo, en su inciso segundo, señala que la ley determinará los mecanismos de coordinación, de cooperación y resolución de conflictos de competencia entre los sistema jurídicos indígenas y las entidades estatales y el artículo 310, inciso segundo, es claro en afirmar que la función jurisdiccional la ejercen exclusivamente los tribunales establecidos por ley. Crucial es la disposición contenida en el artículo 328 de que la Corte Suprema tiene jurisdicción en todo el país y tiene como función velar por la correcta aplicación del derecho y uniformar su interpretación, así como las demás atribuciones que establezcan la Constitución y la ley.

Según los «amarillos», distintas disposiciones representarían una amenaza para la integridad territorial del país, pese a que el artículo 3 es taxativo al señalar que Chile, en su diversidad geográfica, natural, histórica y cultural, forma un territorio único e indivisible. El artículo 36, número 5, reconoce la autonomía de los pueblos para desarrollar sus entidades educativas, pero “respetando los fines y principios de la educación y dentro de los marcos del sistema nacional de Educación establecidos por la ley”. El artículo 79 reconoce y garantiza el derecho de los pueblos indígenas a sus tierras, territorios y recursos. Esta reivindicación, mínima después de los despojos de que fueron objeto los pueblos originarios, problema al cual el Estado ha respondido desde principios de los 90, está estrictamente sujeta al artículo 28 transitorio, que determina la creación de una Comisión Territorial indígena compuesta por representantes de los pueblos originarios y del Estado que debe proponer a los poderes constitucionales un mecanismo para la regularización, titulación, demarcación, reparación y restitución de tierras indígenas.

b. El sistema de gobierno

En relación con el sistema de gobierno, se pone en cuestión que el Presidente de la República comparta con el Congreso la iniciativa exclusiva en materias económicas; que el presidencialismo con bicameralismo asimétrico no existe en la experiencia comparada, que el verdadero poder está concentrado en la Cámara de Diputadas y Diputados (CDD) y que la Constitución no define un sistema electoral.

Critican los “amarillos” la sustitución de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República en materias que implican gasto fiscal y tributos por las leyes de concurrencia presidencial necesaria y la eliminación de la iniciativa exclusiva del Presidente en seguridad social. En relación con esto último, el hecho de que el Congreso tenga iniciativa no tiene por qué abrir puertas al populismo, pues el principio de responsabilidad fiscal compromete a todo el Estado, incluido el Congreso.

Un breve análisis comparativo deja en evidencia que la iniciativa exclusiva del Presidente es característica propia de algunos países de la región cuyas constituciones se estructuraron a partir del “ejemplo chileno”; en Europa occidental, en cambio, la iniciativa exclusiva del Presidente no existe ni en los sistemas parlamentarios ni en los semipresidenciales. En los Estados Unidos la iniciativa exclusiva radica en el Congreso. Con estos antecedentes, cabe preguntarse: ¿por qué tanto temor a que el Congreso, instancia representativa por excelencia, comparta con el Presidente la capacidad de iniciativa, más aún cuando requiere la concurrencia de la voluntad presidencial? Si este argumento fuera razonable, no se entendería cómo se mantienen funcionando los países enumerados más arriba, en que la iniciativa es compartida por los poderes Ejecutivo y Legislativo.

Se sostiene, también, que en Chile existen muchos partidos con representación parlamentaria, lo que llevaría a un comportamiento más indisciplinado, pero la fragmentación política es un fenómeno que se generaliza en el mundo. Si se mira, finalmente, nuestra historia reciente, los autores del texto deberían preguntarse si la falta de iniciativa del Congreso y la percepción consecuente de que los parlamentarios tienen una importancia menor, no han incidido en la desafección política de la ciudadanía que nos afecta desde hace dos décadas y que tuvo mucho que ver con el estallido social.

De alguna manera, los cambios representan siempre una suerte de experimento; incluso cuando se toma un sistema probado en otras partes, pues, al final del día, la adecuación de una determinada fórmula depende del contexto en que se inserta. El bicameralismo asimétrico surge de la necesidad de superar el hiperpresidencialismo, que con Piñera llega a su máxima ineficiencia; de relevar la importancia del Congreso, instancia democrática por excelencia; aumentar la eficiencia del proceso legislativo al concentrar las facultades legislativas en una Cámara (aunque finalmente se arribó a un sistema en que ambas cámaras tienen facultades similares en las materias importantes) y establecer un Cámara de Regiones realmente representativa de las regiones y especializada en los problemas regionales. La decisión de que los representantes regionales deben participar de las Asambleas Regionales evidencia la importancia de que la comunidad política regional incida en la política nacional a través de una Cámara que la representa efectivamente.

No es riguroso hablar del sistema de contrapesos sin contextualizarlo en el nuevo sistema político. Los contrapesos, en el contexto de la NC, se construyen desde las regiones. En los últimos años el país está afectado por una alta fragmentación política; de ahí la dificultad de construir mayorías en el Congreso. El único momento en que no hubo contrapesos fue durante la dictadura. Lo importante es que la NC, al exigir una mayoría de 2/3 o de 4/7, más plebiscito, para las reformas del sistema político y de los derechos fundamentales, estructura una barrera infranqueable para la irrupción de un régimen tipo chavista.

En cuanto a la reelección inmediata del Presidente, es una respuesta a que los 4 años son muy breves para impulsar un programa de gobierno y que los 6 años, si el Presidente o Presidenta es malo(a), es mucho tiempo. Por ello, la reelección inmediata y por solo una vez es una buena medida: si el Presidente(a) es bueno(a), se le reelige; si es malo(a), se elige otra persona. Es sin duda una grave carencia que no se haya definido el sistema electoral; ello, sin embargo, permitió impedir que igualaran los partidos con organizaciones de independientes. Pero esto se puede resolver rápidamente en el Congreso. Sería adecuado establecer una cláusula que obligara a que los partidos debieran alcanzar un 4% de los votos para acceder al Congreso.

c. El Estado Regional

Critican que el Estado Regional es inédito, que se realza demasiado en relación con las comunas y que aumentará la burocracia. Se critica que las entidades territoriales podrán emitir deuda y recaudar impuestos, que podrán crear empresas públicas municipales y regionales para proveer bienes y servicios, y que la descentralización y las reparticiones públicas que crea la NC implicarán un aumento del empleo público. Economistas críticos de la NC reconocen la solidez con que está instalado el principio de responsabilidad pública, pues el artículo 183 señala taxativamente que “las finanzas públicas se conducirán conforme a los principios de sostenibilidad y responsabilidad fiscal, los que guiarán el actuar del Estado en todas sus instituciones y en todos sus niveles”. Del mismo modo, en el inciso siguiente, indica que “El Estado usará sus recursos de forma razonable, óptima, eficaz y eficiente en beneficio de las personas y en función de los objetivos que la Constitución y las leyes les impongan”.

Respecto de la emisión de deuda y recaudación de impuestos de las entidades territoriales, la NC es clara en señalar, en el artículo 250, que los gobiernos locales y regionales podrán emitir deuda “en conformidad a lo que disponga la ley general o especial” y el propio texto constitucional define regulaciones estrictas. En materia de tributos, en el artículo 264, letra a), se señala que “solo en virtud de una ley se puede crear, modificar y suprimir tributos de cualquier clase o naturaleza y los beneficios tributables aplicables, determinar su progresión, exenciones y proporcionalidad”. Solo en un país con una tradición centralista extrema como Chile, que se agudiza con la dictadura y que persiste en los 32 años de democracia, se puede entender que, pese a estas disposiciones y un diseño sofisticado del sistema político regional que establece obligaciones estrictas de transparencia, rendición de cuenta y formas de democracia directa, se insista en desconfiar de la descentralización fiscal y de las regiones como comunidades políticas potentes.

Respecto de las empresas públicas municipales y regionales, se señala que se podrán crear previa autorización por ley general y especial y se regirán conforme a la Constitución y la ley (artículo 214).