NUEVA CONSTITUCIÓN
Varios son los especialistas que han planteado que el Estado Unitario, como se ha establecido en el artículo 3º de la Constitución de 1980, no ha cumplido su propósito descentralizador. Por ello postulan que la mejor alternativa para el país es avanzar hacia un Estado Regional, una forma intermedia entre el unitario y el federal.
Dentro de la amplia gama de materias sobre las que deberá pronunciarse la Convención Constitucional, el de la forma jurídica del Estado será fundamental, porque ella determina en gran medida las oportunidades de desarrollo de los territorios y sus habitantes.
Varios son los especialistas que han planteado que el Estado Unitario, como se ha establecido en el artículo 3º de la Constitución de 1980, no ha cumplido su propósito descentralizador. Por ello postulan que la mejor alternativa para el país es avanzar hacia un Estado Regional, una forma intermedia entre el unitario y el federal.
Este tema es de particular interés en la Universidad de Concepción, que es donde se encuentra el origen de este debate, como apunta el académico de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Augusto Parra Muñoz. “La tesis del Estado Regional tuvo sus primeras expresiones dentro del mundo académico chileno en el Departamento de Derecho Público de la UdeC”, comenta el exrector.
Fue el profesor Hernán Molina Guaita —fallecido hace un año— quien inició el trabajo en esta área, en la década de los 80, con el estudio de las realidades regionales de diversos países, complementa el docente de Derecho Público, José Bidart Hernández. “Molina Guaita llegó a la convicción de que una nueva forma jurídica de Estado se estaba abriendo paso más allá del Estado Unitario y el Estado Federal, y así se empezaron a elaborar los primeros trabajos en relación con el Estado Regional en Chile”, relata.
Bidart explica que hay tesis que indican que el Estado Regional “es una especie de forma de Estado de medio camino” entre el Unitario y el Federal; pero otras, no lo reconocen como una forma jurídica de Estado. “Sin embargo, hay autores, como el académico español Juan Ferrando Badía, que sostiene que hoy el Estado Regional es una forma jurídica de Estado con identidad propia y ejemplo de la aplicación de éste sería la situación que existe en España e Italia y de alguna manera la evolución posterior que ha tenido Francia sobre el particular”, añade.
Para el académico, frente a un proceso de descentralización que no se ha cumplido, Chile debiera avanzar de forma paulatina desde un Estado Unitario descentralizado a uno de carácter regional.
Esta forma jurídica permite, entre cosas, la generación democrática de las autoridades y órganos regionales, así como la dictación de leyes y normas de alcance regional, siempre que sean compatibles con la Constitución y la legislación nacional, explica el abogado.
“Lo más interesante de todo esto —añade— es que permitiría también la distribución de los recursos públicos a nivel regional con mayor equidad y de forma mucho más igualitaria, lo que no ocurre en el Estado Unitario. El Estado Unitario está basado en la existencia de un solo centro de poder y normalmente en torno a este centro gravitan todas las actividades más importantes del Estado y, además, como ocurre en Chile, en desmedro de las demás regiones”.
A su juicio, la organización unitaria existente actualmente está muy lejos de satisfacer la finalidad esencial del estado que es el bien común. El Estado Unitario, enfatiza, ya no es una alternativa para el país, aun cuando se lo califique de descentralizado, “porque no es compatible con las posibilidades de progreso y desarrollo, en todos los aspectos que necesita una sociedad moderna, democrática y participativa para alcanzar un mayor bienestar con diversos centros de poder”.
Bidart considera que el Estado Regional —no así el federal, “que por diversas razones no se ajusta a nuestra realidad”— es compatible con la historia administrativa e institucional del país y los desafíos que vienen a futuro, “pese a que esto despierta un enorme temor y desconfianza en partidos políticos y tendencias centralistas”.
La idea del Estado Regional también es defendida por la académica de Derecho Público Amaya Alvez Marín, quien será integrante de la Convención Constituyente. La investigadora recuerda que desde la constitución de Chile como Estado independiente, el país ha tenido una estructura jurídica unitaria —con excepción de un solo intento de federalismo— que en el pasado sirvió para consolidar la codificación del Derecho Público, pero que a la vez, a lo largo de los años, ha derivado en un crecimiento desigual del territorio, focalización extrema de las actividades productivas y sobre población de algunas ciudades, como es el caso de la capital, acusando una fuerte tradición centralista.
Así, según Alvez, el Estado Unitario chileno y su excesivo centralismo —a su juicio, anacrónicos— “contribuyen a generar condiciones dispares para el desarrollo económico, social y cultural, lo que se traduce en desigualdades e inequidades que deben ser reconocidas y superadas”.
Por ello, defiende la instauración del Estado Regional “como una forma jurídica necesaria para lograr el desarrollo armónico del país”.
Ahondado en sus argumentos, la especialista considera que los cambios posibles al sistema unitario ya se han agotado, sin lograr un efecto satisfactorio en torno al objetivo descentralizador. “La necesidad de descentralizar el poder, las nuevas metas y el efectivo desarrollo armónico solo se alcanzarán con una modificación profunda de nuestras estructuras jurídicas”, puntualiza.
El profesor Augusto Parra acusa que la óptica desde la que se han construido las iniciativas de descentralización a lo largo del tiempo, solo han contribuido a reafirmar el centralismo del sistema chileno. “El centralismo estatal está tan arraigado, es tan fuerte, que al centro le resulta difícil soltar amarras y, por lo mismo, el proceso de descentralización ha sido muy lento y sus frutos no terminan de verse. Algo tenemos en el ámbito administrativo; nada en el terreno fiscal y financiero”.
Los dos últimos puntos son materias relevantes cuando se habla de las posibilidades de las regiones de alcanzar autonomía financiera, a partir de la administración de sus propias rentas.
“No cabe duda de que el éxito (del proceso de descentralización) depende en gran medida de la autonomía financiera que se concede a las regiones y esta consiste en la capacidad de decidir en materias de gastos y para contar con los ingresos necesarios para el debido cumplimiento de sus funciones planes y propósitos”, argumenta el experto en Derecho Económico.
Por eso, el abogado afirma que una descentralización efectiva incluye necesariamente lo fiscal y pone como ejemplo la experiencia de España, donde “el tema está constitucionalizado”, en la carta fundamental de 1978. “España, con las llamadas autonomías, es una buena expresión de lo que significa la regionalización que no es federalización, pero que rompe con la centralización de manera que no es simple descentralización”, comenta.
Parra muestra que la Constitución española es un caso paradigmático en materia de financiera regional: la distribución de los recursos y la ejecución del gasto para las autonomías están fijadas en la Constitución.
“En Chile, la experiencia ha sido muy mala, entre otras cosas, porque dependemos de una ley anual de presupuesto que cada fin de año genera tensiones; las regiones se quejan de falta de recursos, con justa razón, y no hay bases institucionales ni jurídicas que miren al largo plazo; entonces, es claramente ventajoso usar el utilizar otro modelo, como el de España”.
Las rentas regionales —que incluyen impuestos propios y los recursos naturales del territorio— facilitan y aseguran la descentralización, asegura el académico.
“Tiene que ver con la construcción de un patrimonio regional y, en ese sentido, hay muchos bienes estatales que maneja el estado central y que deben pasar a manos de las regiones y ser administrados autónomamente. En esos bienes va a haber una fuente de recursos, pero también de gestión pública; lo principal es que se va a ganar en eficiencia y eficacia del gasto y de las políticas públicas y, desde luego, en una participación ciudadana mucho más directa, en la que los ciudadanos se sientan responsables respecto del desarrollo de su región”, asevera.
Los abogados Amaya Alvez, José Bidart y Augusto Parra son colaboradores del libro “Hacia una nueva Constitución. Estado regional y otros temas”, producido por la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Concepción y editado recientemente por Thompson Reuters.
La publicación de 476 páginas, que reúne trabajos de investigación y ensayos académicos aportados por docentes de las áreas de Derecho y de Administración Pública de la Facultad, ha sido concebida como un insumo para los análisis constitucionales y una contribución de la casa de estudios y la unidad académica al fortalecimiento del proceso constituyente en marcha.
