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En el debate tributario, es hora de que el Senado vote

por 26 junio, 2014

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Pareciera que es hora de votar la reforma tributaria. Más allá de sugerencias menores, el debate se está caracterizando por la reiteración de argumentos sin que se agreguen antecedentes nuevos que enriquezcan la discusión.

El mundo empresarial ha seguido insistiendo en mantener el FUT, aunque con menos énfasis y tiende a concentrarse en dos aspectos que han ganado importancia estratégica: la renta atribuida y las mayores atribuciones del Servicio de Impuestos Internos (SII). Desde la economía política es fácil observar que estos énfasis sólo se pueden entender como un esfuerzo destinado a que no prosperen las medidas tendientes a fortalecer las capacidades del SII para reducir sustancialmente la evasión tributaria. El efecto principal de la disposición sobre renta atribuida es estrechar las posibilidades de violar las obligaciones tributarias. 

Es el mismo objetivo que se está buscando al fortalecer las atribuciones del SII para cuestionar decisiones de las empresas que puedan tener como principal intención la evasión impositiva. Se trata, sin embargo, de un área de vital importancia en la que Chile está particularmente atrasado. En efecto, producto de la hegemonía en el país de una visión que tiende a considerar a los organismos reguladores y fiscalizadores como entidades cuya función principal es estimular la autorregulación y autofiscalización de las empresas, se pierde de vista que tanto desde el aspecto económico como legal estos organismos tienen como función asegurar que el interés privado coincida con el interés público, cuestión que no la puede asegurar, por definición, la autorregulación. Esa es una lección clara de toda la literatura sobre regulación económica. Más aún, es probablemente la mayor enseñanza dejada por la crisis financiera internacional cuyas principales causas radicaron en el debilitamiento de la regulación financiera. En este contexto, el proyecto se ajusta plenamente al debido proceso, ya que los afectados podrán siempre recurrir a los tribunales de justicia.

Un segundo aspecto que sigue concentrando la atención es el efecto de la reforma sobre el ahorro y la inversión. Desafortunadamente, en los argumentos empresariales tienden a predominar las descalificaciones. En tal sentido, la calificación del proyecto por parte del presidente de la Confederación de la Producción y el Comercio como un engendro (cuyo texto completo no vale la pena seguir difundiendo) ha quedado sonando más que cualquier otra contribución al debate. 

Un análisis detallado de los argumentos esgrimidos, deja en evidencia que la discusión, cada día más, se ajusta a una confrontación de visiones ideológicas que sin nuevos antecedentes defienden sus puntos de vista de siempre. Es el caso de las presentaciones que hicieron los ex presidentes del Banco Central. 

Como era de esperar, Corbo insiste en que se afectará el ahorro y la demanda interna; Bianchi vuelve por sus fueros para insistir que el FUT, pese a la evidencia de múltiples estudios, ha estimulado el ahorro sin estimar el efecto negativo que sobre la inversión productiva tiene la evasión tributaria. Llega incluso a reconocer que sólo una “filtración” del FUT representa una pérdida de recaudación de US$ 4000 millones. Massad se preocupa por las mayores atribuciones de SII, sin explicar por qué lo que es adecuado para los países desarrollados, no lo sería para Chile. La presentación de Roberto Zahler es probablemente la más relevante. Con numerosos antecedentes, mostró que la mayor carga tributaria producto de las reformas anteriores, no fueron seguidas por un menor crecimiento económico; que el efecto de la reforma tributaria puede variar entre un efecto negativo de 0,3 a 0,4% del PIB hasta un efecto positivo leve y que lo que no toman en cuenta los críticos de la reforma, es el efecto positivo sobre la actividad que tendrá la mayor inversión pública. Todo esto en el corto plazo, pues nadie discute que el gasto en educación tendrá, en el largo plazo, un efecto muy importante en la competitividad de la economía nacional.

Un tercer aspecto y, probablemente, la mayor novedad que ha tenido el debate, ha sido el tardío reconocimiento por parte de figuras políticas de que hacia el futuro se debería separar la tributación de las empresas y las personas. Es otro aspecto en que Chile está atrasado respecto de los países desarrollados. En esos países las empresas pagan impuestos. Sus propietarios, a su vez y de forma separada pagan impuesto sobre sus ingresos como propietarios de esas empresas. El fundamento teórico de esta "doble tributación" es que las empresas utilizan como insumos una serie de bienes que produce el Estado y, por tanto, deben tributar para ayudar a financiar esos bienes (incluida paz social, carreteras, policía, ejército, etc). Los propietarios, por su parte, como personas jurídicas distintas hacen uso, también, de esos bienes públicos y, por ende, deben pagar impuestos separadamente a sus empresas. 

En Chile, en cambio, el propietario casi no paga el impuesto global complementario, pues lo que ha pagado la empresa por concepto de impuesto de primera categoría lo presenta como un avance de su propio pago de impuesto (global complementario). El beneficio de separar los impuestos es que se distribuye mejor (más equitativamente) el financiamiento de los bienes públicos que produce el Estado. 

No obstante, sería un grave error poner en la agenda del día esta reforma, pues esa sí que implicaría un cambio muy radical no sólo en las normas y usos tributarios sino que en la cultura de las empresas y contribuyentes en general. Más aún cuando el proyecto de reforma ha sido aprobado en la Cámara de Diputados. Se trata de un cambio que hay que ir preparando con mucha antelación. Esto lo reconoció José de Gregorio al hacer su presentación en el Senado. En tal sentido, estas propuestas de última hora parecen no ser otra cosa que una maniobra dilatoria.

Probablemente, la batalla decisiva tendrá lugar en el Tribunal Constitucional, pues la Confederación de la Producción y el Comercio, la Asociación de Bancos y sectores de la derecha política han desarrollado una fuerte campaña aduciendo que la renta atribuida sería inconstitucional. 

En efecto, personeros vinculados a las organizaciones empresariales han aducido que las utilidades devengadas no son renta, ya que nunca llegan a distribuirse y que el proyecto tributario las convierte en ingresos artificiosamente atribuidos. Desde el punto de vista económico, cabe resaltar que el derecho a las utilidades de una empresa no nace en la junta de accionistas, sino que deriva de la propiedad de acciones; la junta de accionistas lo que hace es precisar y sancionar el monto de utilidades del ejercicio. La aplicación del impuesto a las utilidades retiradas por parte de las personas es un mecanismo presente en la ley actual que busca retrasar el pago de tributos (y que en los hechos, mediante diversos artilugios elusivos, con frecuencia se terminan no pagando), pero en ningún caso deja de tratarlas como utilidades que, por tanto, podrían estar exentas del pago de impuestos. En tal sentido, la reforma en discusión no les atribuye calidad de  renta, simplemente exige que el pago de tributos se haga sobre la utilidad devengada y no sólo sobre la retirada. Sin remilgos, se pretende que el Tribunal Constitucional sancione constitucionalmente el mecanismo de elusión tributaria que encarna el FUT. Que los bancos o las empresas no distribuyan parte de las utilidades no implica que no tengan acceso a ellas y que no contribuyan al bolsillo de sus accionistas al incrementar el valor de la propiedad accionaria. 

Por su parte, desde el punto de vista constitucional, Patricio Zapata ha sostenido con claridad los pocos fundamentos de esta campaña:

Se equivocan, en primer lugar, quienes afirman que las rentas que se atribuirán son imaginarias. Lo que se grava es un incremento real en el patrimonio que se explica por el resultado positivo del ejercicio de la sociedad o empresa de la cual son dueños los respectivos contribuyentes del global complementario o adicional. Se trata, por ende, de “ingresos que constituyen utilidades o beneficios que rinden una cosa o actividad y todos los beneficios, utilidades e incrementos de patrimonio que perciban o devenguen, cualquiera sea su naturaleza o denominación” (del concepto de renta de la Ley de Impuesto a la Renta). El TC ha señalado que, desde un punto de vista constitucional, la palabra “renta” tiene un sentido amplio y que es equivalente a la expresión “acrecimiento patrimonial” (Rol 822). No hay ningún problema de legalidad del tributo, por otra parte, desde el momento en que el impuesto se paga a partir de una base imponible que se detalla minuciosamente en la ley, los sujetos obligados están claramente identificados y las tasas están definidas con toda precisión. Mal puede afirmarse, por otro lado, que el proyecto vulnera la libertad de los socios. A menos que se piense, por supuesto, que la libertad económica es libertad para decidir si se pagan o no impuestos. La verdad es que, de acuerdo al proyecto, los primeros llamados a atribuir rentas son los propios socios. En efecto, el proyecto establece que la atribución legal de las rentas se sujeta al criterio de distribución de utilidades que ellos hayan acordado o a la proporción en que el contribuyente hubiere suscrito y pagado o enterado efectivamente el capital de la sociedad, modalidades que corresponden a la regla general de distribución de utilidades en la mayoría de las empresas. Sólo en caso de existir antecedentes que permitan suponer, fundadamente, que una muy atípica o extraña forma de atribuir definida por los socios tiene carácter elusivo, el SII podrá impugnar dicha asignación y sustituirla por una que esté de acuerdo con parámetros normales de mercado. Al actuar de esta manera, el SII no hace nada demasiado distinto a lo que realiza cuando ejerce sus facultades para tasar precios o bases imponibles, recalificar préstamos como retiros encubiertos de utilidades, etc. 

Frente a esta repetición de argumentos, que más que a una deliberación democrática sana, alude a una estrecha defensa de intereses, sería necesario proceder a votar la reforma y concentrarnos como país en la educacional, que es, probablemente, la reforma más importante para el futuro nacional.

Eugenio Rivera Urrutia

Doctor en Ciencias Económicas y Sociales

Fundación Chile 21

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