La licitación del seguro de cesantía y los riesgos políticos

El consorcio Providencia, formado por las siete Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) existentes en el mercado, ganó la licitación de la administración del seguro de desempleo. Así, las AFP tienen acceso a un mercado potencial de fondos estimado en 2 mil millones de dólares. Actualmente, las AFP deciden inversiones por un monto total de 35 mil 431 millones de dólares, de los cuales aproximadamente 30 mil millones se encuentran invertidos en activos locales (chilenos).



Cabe destacar, que si bien los fondos administrados por las AFP pertenecen a los afiliados al sistema, éstos no deciden ni cuentan actualmente con mecanismos directos de control sobre la administración de estos recursos.



En el caso de las AFP, el fomento de la competencia está dado por la libre movilidad del afiliado entre las compañías que ofrecen el servicio, y la actividad fiscalizadora y reguladora de la Superintendencia de AFP. Actualmente esta posibilidad de elección se encuentra reducida a las siete AFP existentes en el mercado.



La existencia de un reducido número de AFP obedece al factor de mercado definido por la existencia de economías de escala asociadas a la recaudación de cotizaciones, pago de beneficios y administración de estos fondos. Una visión de largo plazo en el momento de crearse el sistema habría previsto este resultado, que limita el deseado ejercicio de elección del consumidor, y por ende, la competencia.



En el caso del Seguro de Desempleo se optó por fomentar la competencia mediante otro mecanismo, el de la licitación internacional del servicio por un período de diez años. En este caso, la competencia se produce cuando los potenciales oferentes del servicio buscan adjudicarse el contrato. Las reglas de la competencia – quién se lleva el premio -están dadas por quien invita a participar, en éste caso el Estado.



En el tema del seguro de desempleo la licitación se adjudicó evaluando los siguientes factores:



a. estructura de comisiones;



b. forma de reajuste de las comisiones;



c. calificación técnica para la prestación del servicio.



Al mismo tiempo, los ministerios del Trabajo, Previsión Social y Hacienda efectuaron un proceso de precalificación de los postulantes a la licitación con el fin de asegurar su idoneidad técnica, económica y financiera, y redactaron las bases de la licitación internacional del servicio. Como resultado del proceso de licitación, los medios informan que las propuestas presentadas correspondieron a:



a. Consorcio Providencia (formado por las siete AFP existentes en el mercado);



b. Sociedad ADC Intercajas (formado por una compañía de seguros y cinco cajas de compensación de Asignación Familia);



c. Caja de compensación Los Andes.



Ello implica que los bancos, las compañías de seguros y las instituciones financieras nacionales y extranjeras desestimaron este negocio. El ganador de la licitación fue el consorcio formado por las AFP, quien presentó la menor comisión.(0,6 por ciento) entre los tres participantes reseñados.



El éxito de éste proceso de licitación, al menos en términos de competencia, puede ser calificado como dudoso, debido a que al final de la carrera llegaron tres propuestas formadas principalmente por agentes locales.



El resultado de la licitación del seguro de desempleo también abre preguntas de fondo respecto a la economía que estamos construyendo. En particular:



ˇ¿Es mejor para la competencia en el mercado de inversiones, que un actor que ya es relevante como las AFP, agregue ahora la administración potencial de 2 mil millones de dólares?



ˇ ¿Cuál es la probabilidad que otro agente compita en igualdad de condiciones en una futura licitación de las mismas características que el seguro de desempleo, si las AFP cuentan con economías de escala?



ˇ ¿Quién podrá competir con este consorcio, en el sistema de anunciado hoy de ahorro voluntario para la cesantía? ¿Por qué no se incluyó dicho sistema en esta licitación, si como es de esperar incrementará los fondos a administrar por terceros?



ˇ ¿La concentración del poder económico financiero implica riesgos para nuestra democracia?



El argumento que las AFP presentaron la menor comisión era un resultado esperable. En efecto, las AFP mantienen una infraestructura que les permite presentar menores costos por recaudación y cobranzas que cualquier otro operador. Ello es reafirmado por la declaración hecha por el gerente general de la asociación gremial de AFP , F. Margozzini: «dado que ya tenemos la infraestructura, establecimos cuál es el costo de incorporar esta línea adicional. Y es marginal», afirmó.



Esto significa que las AFP tienen y tendrán siempre menores costos de entrada que otros operadores en materias de recaudación y pagos de beneficios asociados a salarios.



Tampoco es clara la ventaja de las AFP en materia de administración de fondos, y eso que cuentan con más de diez años de experiencia. Margozzini señala que «en lo que se refiere a inversión se ha optado por una entidad especializada. Pudiera ser que en la partida se llamara a un concurso y fuera un tercero externo el que licitara».



La declaración permite distinguir que en esta licitación se hizo alrededor de dos servicios diferentes: uno dado por el de recaudación de cotizaciones y pago de beneficios, en el cual las AFP tienen menores costos reales de introducción, y otro servicio constituido por la administración de estos fondos. ¿No habría sido mejor efectuar las dos licitaciones en forma separada y evitar el costo que se genera por menor competencia en el mercado de activos?



Esta distinción entre servicios no es nueva. Diamond la trató en los años ’80 para el caso de los seguros de salud.



La concentración de recursos administrados por las AFP también tiene un riesgo político, porque las AFP no son neutrales desde ese punto de vista. Un análisis del patrón de votaciones de las AFP en juntas de accionistas conducentes a la elección de directorios realizados entre 1995 y 1997 para nueve empresas (de los sectores eléctricos, telecomunicaciones, siderúrgica y petroquímica) muestra que las AFP votaron por personas de derecha en 39 de los 40 cargos que podían elegir.



Del mismo modo, la mitad de las personas elegidas por las AFP ocupó cargos en el equipo económico del régimen militar. Estos directores fueron elegidos con el poder de votación entregado por los fondos del conjunto de los trabajadores.



El que las AFP continúen concentrando poder económico, también tiene costos de carácter político. Sabido es que la concentración económica es mala no sólo para la economía de mercado, sino también para la democracia.