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Comisión Investigadora de La Polar: sigue la improvisación

por 12 septiembre, 2011

En la discusión sobre reformas a la regulación de los mercados financieros parece primar una improvisación coyuntural que desordena el debate, en circunstancias que estas materias requieren de una mirada coherente y un análisis profundo acerca del desempeño del marco regulatorio y sus agencias, así como tomar lecciones de las experiencias de otros mercados.
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Como reacción al caso de La Polar, han surgido desde el gobierno diversas iniciativas que abordan debilidades particulares del funcionamiento del mercado financiero, pero que no dan cuenta de la necesidad de contar con un sistema regulatorio que se ocupe de un modo coherente y armónico de la globalidad de los riesgos.  Así, se discute sin mucho orden ni concierto una modificación a la tasa máxima convencional, un sistema consolidado de deudas y un Sernac financiero. La comparación de este último con la Consumer Financial Protection Bureau, la nueva agencia creada en EE.UU., resulta peripatética.

La dispersión en la discusión de estos temas que, francamente, merecen ser estudiados con mayor serenidad y a la luz de las duras experiencias de otros mercados, ha invadido incluso a la Comisión Investigadora del caso La Polar.

En efecto, dicha Comisión concluye por una parte que ejecutivos y directores infringieron la ley de sociedades anónimas y la ley de valores, y señala responsabilidades a ese respecto de la firma auditora externa y los clasificadores de riesgo, lo que pareciera ir en la línea correcta.

Sin embargo, en el señalamiento de responsabilidades de agencias públicas, llama la atención que el Banco Central, creador de una regulación sui generis que instauró un esquema de fiscalización “delegada” para las tarjetas de crédito del retail, que en la práctica significaba inhibir cualquier supervisión efectiva, no merezca mención alguna a la Comisión.  También quedarían libres de responsabilidad la SVS, agencia que valida las FECU y que registra la emisión de valores de oferta pública, la Superintendencia de Pensiones, en cuyo sector se concentran las millonarias pérdidas, y el Sernac, cuyo rol es proteger los derechos de los consumidores.

En la discusión sobre reformas a la regulación de los mercados financieros parece primar una improvisación coyuntural que desordena el debate, en circunstancias que estas materias requieren de una mirada coherente y un análisis profundo acerca del desempeño del marco regulatorio y sus agencias, así como tomar lecciones de las experiencias de otros mercados.

En fin, según la Comisión, la única agencia con responsabilidad en el caso sería la Superintendencia de Bancos, aunque ningún depositante ha perdido un peso.  No tuvieron igual suerte millones de afiliados al sistema de pensiones, miles de accionistas minoritarios de La Polar ni el millón de clientes cuyas deudas fueron repactadas unilateralmente.

Por otra parte, a comienzos de este año se conoció el informe de la comisión de reforma a la regulación y la supervisión financiera, nombrada por Hacienda y presidida por Jorge Desormeaux.  El Informe constituyó un refrescante hálito que convocaba a una discusión, muy activa en el ámbito internacional, pero casi inexistente en el medio local.  La pasividad doméstica contrastaba con la ebullición que se verificaba en el hemisferio norte para explicarse las causas que habían llevado a la crisis de Wall Street y que acabó por ampliarse a una crisis en todo el Atlántico Norte, cuyas secuelas para la estabilidad financiera y económica de Estados Unidos y Europa continúan siendo significativas.

La extensión y profundidad de la crisis puso sobre el tapete la necesidad de revisar las bases de la estructura regulatoria para prevenir la repetición de la crisis.  A partir de diversos estudios, tales como el “Blueprint” de Henry Paulson y el “White Paper” de Timothy Geithner, Secretarios del Tesoro de Bush y Obama, respectivamente, Estados Unidos abordó el problema a través de la llamada ley Dodd-Frank, que impulsa la reforma de buena parte del esquema de regulación norteamericano.

En el Reino Unido, el embate de la crisis llevó al descarte del enfoque integrado de regulación, instaurado por Blair, por el cual una sola agencia pública, la FSA, estaba a cargo de regular y supervisar todos los aspectos del mercado financiero.  Sobre la base del informe de una comisión independiente de expertos, presidida por Sir John Vickers, se resolvió asignar la responsabilidad por el riesgo sistémico o “macro regulación” a un comité de política para la estabilidad financiera inserto en el Banco de Inglaterra.  La regulación individual o “micro regulación” quedó a cargo de dos nuevas agencias, la Prudential Regulatory Authority, responsable de la solvencia de bancos, seguros y pensiones, y la Financial Conduct Authority, que velará por la conducta de mercado y la protección de los derechos del consumidor financiero.  En esencia, un enfoque regulatorio por objetivos similar al modelo “Twin-Peaks”.

La Comunidad Europea se encuentra debatiendo aún, en medio de las fuertes turbulencias que la afectan, las propuestas del grupo de expertos convocado para analizar las causas de la crisis y proponer una reforma a la supervisión de los mercados financieros, y que se reúnen en el informe “de Larosiere Report”.

En ese contexto global, las propuestas de la comisión Desormeaux en orden a aplicar una estructura regulatoria basada en objetivos, siguiendo el modelo “Twin-Peaks” adoptado por el Reino Unido, planteaban una discusión desafiante.

Sin embargo, el gobierno ha sido muy tímido en recoger tales recomendaciones, manteniendo la estructura regulatoria institucional y limitándose a sugerir la instalación de consejos de valores y de bancos, un cambio de menor cuantía.

En cuanto a la propuesta de radicar la responsabilidad sobre el riesgo sistémico en un Consejo de Estabilidad Financiera, un tema realmente sustantivo, planteó en su lugar la creación administrativa de un comité, débil remedo sin atribuciones reales de prevención ni facultades concretas para enfrentar una eventual crisis.  En comparación a la creación en Estados Unidos del Financial Stability Oversight Council, un nuevo órgano con amplias facultades macro regulatorias, y a la constitución del Financial Policy Committee del Banco de Inglaterra, la solución elegida por el Ministerio de Hacienda sugiere que el riesgo sistémico no sería relevante en Chile.

En este contexto de desconexión del debate regulatorio en los mercados avanzados, se discute en el Senado un proyecto de ley sobre “modernización y fomento de la competencia del mercado financiero” que apunta exactamente en dirección contraria a los recientes desarrollos en esos mercados e incluso de las propuestas del Informe Desormeaux.  Por ejemplo, el proyecto de ley traspasa numerosas normas legales del DL 3500, que dio origen a las AFP, a un cuerpo de normas conocido como Régimen de Inversiones, que define nada menos que los límites de inversión de los fondos de pensiones, y que es manejado por el Consejo Técnico de Inversiones, un órgano híbrido en el que prima la visión de la industria.

Una de las joyas del proyecto es la eliminación de la multa legal de 100% por déficit de encaje que señala el DL 3.500 de 1981, piedra angular del sistema de pensiones que compromete el patrimonio de la AFP con el rendimiento del fondo administrado.  Se sustituye este elemento clave por una multa a discreción de la Superintendencia con un rango del 1% al 100% del déficit, debiendo la SP atender a las causas del déficit para determinar la multa.  De este modo, se transforma la obligación legal de encaje en una decisión de costo-beneficio para las AFP, distorsionando su objetivo original.  Es inquietante la declaración que consigna el último informe disponible del Senado (Boletín 7.440-05, página 25), según la cual “en los hechos la Superintendencia se ha visto en ocasiones inhibida de cobrar la multa”, lo que sugiere que no habría aplicado la ley.

De paso, el proyecto aumenta la autonomía de la Comisión Clasificadora de Riesgos que, en el caso La Polar, es vapuleada por la Comisión Investigadora de la Cámara.

Dicha Comisión, en sus recomendaciones de acción legislativa, junto con hacer suya una de las principales propuestas del Informe Desormeaux, cual es el término de la estructura regulatoria institucional en vigencia, sorprende sugiriendo la instalación de un enfoque regulatorio funcional.  Tal enfoque es uno de los cuatro que se discuten entre los expertos, pero es también el de mayor complejidad práctica y de más alto costo regulatorio, pues opera con muchas agencias fiscalizando una misma entidad.

En síntesis, en la discusión sobre reformas a la regulación de los mercados financieros parece primar una improvisación coyuntural que desordena el debate, en circunstancias que estas materias requieren de una mirada coherente y un análisis profundo acerca del desempeño del marco regulatorio y sus agencias, así como tomar lecciones de las experiencias de otros mercados.  Urge poner esta discusión en su real perspectiva y relevancia.

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