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Constitucionalidad, legalidad y legitimidad de la destitución de Beyer

por 17 abril, 2013

Constitucionalidad, legalidad y legitimidad de la destitución de Beyer
El ministro incurrió en falta en probidad en la medida que faltó a la verdad (la defensa no ha negado esta afirmación sino que ha dicho que es una reinterpretación de dichos contenidos en la prensa). Y faltó a ella porque negó que existiesen denuncias concretas contra universidades con motivo de la persecución del lucro. En circunstancias que se habían presentado hasta ese momento los requerimientos de Patricio Basso, de los profesores abogados Joaquín Polit, Miguel González, Carola Canelo; y de profesores y estudiantes universitarios representados por los profesores abogados José Benito Ojeda y quien escribe. Cabe hacer notar que estas denuncias se silencian por la defensa.
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A medida que transcurren los días y el oficialismo despliega su batería de argumentos para defender a Harald Beyer, va quedando más que claro que resulta un acto de justicia condenar al ministro. Los antecedentes constitucionales y legales que justifican la destitución no han logrado ser desmentidos por la defensa del ministro de educación.

A. Beyer debe ser condenado desde el punto de vista de la Constitución porque:

A.1. La Cámara de Diputados ha aprobado la acusación constitucional y es un hecho innegable que se aprobó por conductas del ministro referidas única y exclusivamente a materias de su competencia, esto es, propias del Ministerio de Educación. Así se desprende —sin ningún asomo de duda— de los tres capítulos que conforman la acusación y que serán objeto de votación en el Senado.

El Senado no votará sobre la corrección de la parte final del texto que contiene la acusación constitucional, que por error se refiere al Ministerio del Interior y las materias de su competencia, sino sobre cada uno de los capítulos. Capítulos que carecen de todo error de fondo o de forma.

El error formal, según el cual se acusó al ministro de Educación de violar la ley propia del Ministerio del Interior, no se detectó por ninguno de los intervinientes (acusadores, comisión, testigos, expertos, defensores y la misma Cámara). Todos y cada uno de ellos operaron sobre la base que la acusación era formalmente correcta. Ahora sabemos que no es así, pero, durante toda la tramitación se creyó lo contrario por todos. Jurídicamente es aplicable en este caso, por analogía, la institución jurídica (principio general del Derecho indican algunos) del error común (error communis facit jus). De acuerdo con esta doctrina son válidos los actos ejecutados con la convicción de su corrección aunque concurra el error: “el error común crea Derecho”. Los diputados que votaron favorablemente la acusación incurrieron en este error común y por ende su decisión está apegada a Derecho.

A.2. El curso del procedimiento de acusación se hizo y se sigue haciendo con pleno respeto del derecho del ministro al debido proceso. Su defensa ha desplegado un trabajo intenso (aunque errado según nuestra modesta opinión).

A.3. El Senado no está facultado para declarar nula la acusación formulada por la Cámara y que ha sido sostenida ante él por 3 señores diputados. Sólo es competente para condenar o absolver al ministro acusado. Actuando para ello como jurado.

A.4. La acusación se basa en que el ministro acusado incurrió con su conducta en aquellas causales que no requieren la gravedad ni el carácter extraordinario que le atribuye la defensa.

La historia constitucional, luego de la experiencia de la Constitución de 1828 y la acusación hecha contra el Presidente de la República don Francisco Vicuña, introdujo la distinción entre infracción grave de constitución y mera infracción de constitución y de ley. Además se introdujo luego la distinción entre incumplimiento de deberes y notable incumplimiento. Y la causal de dejar sin cumplimiento las leyes.

En la acusación constitucional que se dirige contra Beyer no se invoca ninguna causal calificada expresamente por su gravedad. Dado que no corresponde jurídicamente configurar exigencias adicionales a las fijadas claramente por la propia Constitución, la interpretación de la misma no puede configurar un requisito que no existe. Esto es lo que ha hecho la defensa.

Lo que se evalúa es su desempeño como ministro de Estado, es decir, como político, como funcionario público, como parte integrante de un poder del Estado. Poder, el Ejecutivo, que es definido precisamente por su principal obligación, a saber, cumplir y hacer cumplir las leyes. Lo que se juzga aquí es la conducta de Harald Beyer como ministro de Estado no como experto educacional.

La acusación no tiene un carácter extraordinario sino común. Incluso ha operado recientemente con este carácter en el caso de la ex ministra de Educación señora Yasna Provoste.

En atención al claro mandato constitucional, los señores senadores para decidir este asunto no deben constatar si estamos o no en presencia de un caso excepcional calificado por su excepcional gravedad, ello: 1º. Porque respecto de las causales invocadas la Constitución vigente no exige gravedad de la conducta. Basta la mera infracción o la mera falta de ejecución. 2º. Porque no se juzga al Presidente de la República respecto de cuya conducta se exige la citada gravedad. 3°. Porque la causal aplicable a los ministros que contempla gravedad de la conducta, no ha sido invocada.

A.5. La sanción contemplada por el orden jurídico es significativa porque protege el más importante principio del Estado de Derecho, a saber, el imperio de la Constitución y la ley: no puede ceder este principio ante el interés puramente individual de un ministro negligente.

A.6. En los últimos años diputados que tienen hoy día la condición de oficialistas, han presentado proyectos de reforma constitucional para extender este mecanismo en el tiempo y para hacerlo aplicable a más autoridades (véase Boletín 7148-07 y 5810-07). En una de esas presentaciones justificando la propuesta se señaló: “Las causales que originan esta responsabilidad política, normadas en el artículo 52 de la Constitución, varían en cada caso, pero a grandes rasgos se refieren a la falta de cumplimiento de las funciones que le otorgan la Constitución y las leyes a cada uno de estos órganos, así como a conductas contrarias al interés público y que están previamente establecidas… el proceso modernizador del Estado nos lleva a pensar que la responsabilidad política de nuestras autoridades se debería aumentar hasta un año después de dejado el cargo, pues esto permitiría un mayor control ciudadano y político, lo que traduciría en autoridades y funcionarios más preocupados por la probidad y por cumplir cabalmente con el mandato que le han otorgado la Constitución y las Leyes…”. Se constata que nunca se hizo invocación alguna a la existencia de una familia de ilícitos caracterizadas por su excepcionalidad y gravedad.

A.7. La vigencia de la legalidad y el respeto estricto de la misma constituyen un principio básico del Estado de Derecho.

A.8. El principio de responsabilidad de las autoridades políticas y administrativas es un principio fundante del Estado Constitucional. Beyer debe ser condenado desde el punto de vista constitucional porque sus actos y omisiones son constitutivos de las causales invocadas:

1. El ministro incurrió en falta en probidad en la medida que faltó a la verdad (la defensa no ha negado esta afirmación sino que ha dicho que es una reinterpretación de dichos contenidos en la prensa). Y faltó a ella porque negó que existiesen denuncias concretas contra universidades con motivo de la persecución del lucro. En circunstancias que se habían presentado hasta ese momento los requerimientos de Patricio Basso, de los profesores abogados Joaquín Polit, Miguel González, Carola Canelo; y de profesores y estudiantes universitarios representados por los profesores abogados José Benito Ojeda y quien escribe. Cabe hacer notar que estas denuncias se silencian por la defensa. No se hace cargo el Ministro de estas actuaciones a pesar de que ellas son la demostración fehaciente de que mentía al país e incluso al propio Parlamento según lo hizo notar la diputada Sepúlveda.

También faltó a la probidad porque no fue diligente en la dictación de reglamentos (materia que la defensa cuestionó no en lo relativo a la tardanza, sino en lo relativo a su legalidad). Se dijo que Beyer había logrado que la Contraloría declarara ajustado a Derecho tal reglamento, mostrando esto como un caso de eficiencia, en circunstancia que se trata del puro cumplimiento de su deber jurídico de dictar reglamentos ajustados a la ley. Se pretende neutralizar la falta de eficiencia mostrando una conducta tardía ajustada sin embargo a Derecho. Esta última característica no es suficiente para eximir de responsabilidad: actuar conforme a Derecho es su deber y hacerlo no lo transforma en eficiente sino en legalista.

2. El ministro no actuó como jefe de servicio, obligación que quedó claramente establecida en la acusación y condena de la ministra Provoste, y por ende no ejerció la tutela jerárquica sobre sus subordinados. La propia Contraloría dejó establecida la conducta negligente del jefe de la División de Educación Superior, es decir, que no se ejercía adecuadamente la mencionada tutela.

3. El ministro dejó sin aplicación las leyes por cuanto no ha velado cabalmente porque las universidades privadas creadas al amparo del DFL 1 de 1981, y sus modificaciones, obren como personas jurídicas sin fines de lucro. Ello luego de que se le pidiera expresamente la aplicación de dicha ley, esto es, que desplegara acciones de investigación, fiscalización y en su caso condena respecto de todas las universidades y de siete de ellas identificadas claramente.

Tales facultades las tiene el ministro y la investigación, fiscalización y sanción de la Universidad del Mar así lo demuestra. Se ha dicho por la defensa que la Universidad se auto culpó (a través de su rector) y que sólo las universidades que se autodenuncian pueden ser fiscalizadas y sancionadas. Este argumento es absurdo y un atentado a la inteligencia y el sentido común. Pero todavía más. Supone que el denunciante Urrutia permaneció trabajando en la universidad durante todo el tiempo que se hizo la fiscalización y que estuvo entregando información confidencial al Ministerio. Todos sabemos que no fue así.

B. Beyer debe ser condenado desde el punto de vista legal porque:

B.1. Las leyes de probidad administrativa vigente; la normativa del Estatuto Administrativo y ley de procedimiento administrativo; la ley del Ministerio de Educación, el DFL 1 de Educación de 1981 y sus modificaciones, así como las diferentes resoluciones y dictámenes de Contraloría que han sido citados e invocados en la acusación, configuran un conjunto de obligaciones ministeriales que no se han cumplido.

Baste recordar que el Contralor representó al ministro que en el caso de la presentación de los abogados Ojeda y Palma se estaba violando la ley del procedimiento administrativo y lo conminó a aplicarla a cabalidad en lo futuro. Lo que no se ha hecho porque luego de este oficio no se ha dado una tramitación ajustada a Derecho respecto de la presentación de los profesores Polit, González y Canelo.

B.2. Las leyes de probidad administrativa vigente; la normativa del Estatuto Administrativo y ley de procedimiento administrativo; la ley del Ministerio de Educación, el DFL 1 de Educación de 1981 y sus modificaciones, así como las diferentes resoluciones y dictámenes de Contraloría establecen un conjunto de facultades que no se han ejercido en toda su extensión y para todos los casos.

Baste recordar que el propio ministro fiscalizó y sancionó a la universidad del Mar, demostrando con esta actuación que cuenta con facultades.

Al mismo tiempo con esta única actuación puso en evidencia su falta de interés, voluntad y decisión en la investigación de las demás universidades cuya fiscalización se solicitó.

B.3. El DFL 1 de 1981 al establecer que las universidades deben organizarse como corporaciones sin fines de lucro hizo aplicable a las mismas la normativa del derecho civil y del derecho público en lo que le sean aplicable. De ninguna manera las reglas del derecho mercantil. También los dictámenes y resoluciones al respecto emanadas del Consejo de Defensa del Estado. Este organismo ha dejado establecido que se desnaturaliza la corporación cuando se la hace servir fines de lucro y que tales actos adolecen de nulidad absoluta. Cuestión que confirman hoy día los artículos respectivos del Código Civil.

La normativa del Código Civil prohíbe siempre que los miembros de la corporación puedan apropiarse de los bienes de la misma. Por lo tanto si la voluntad de la universidad se dirige a permitir esta transferencia se desnaturaliza y deja de ser una corporación sin fines de lucro.

La corporación puede mantener relaciones jurídicas con otras personas, ya sean naturales o jurídicas. Con alguna de dichas personas, ya sea sociedades o corporaciones, tiene ciertas limitaciones. Los vínculos no pueden ser de naturaleza patrimonial si en ello tienen interés sus miembros ya sea directa o indirectamente, como sería el caso en que el miembro de la Junta Directiva está vinculado directa o indirectamente con la sociedad o corporación que resulta beneficiada con la disposición patrimonial. Los tribunales han dejado establecido a propósito del caso del Patronato Nacional de la Infancia, que en el examen de dicha conducta incluso se puede llegar a establecer que se ha incurrido en ilícito penal.

Luego, las relaciones jurídicas de la corporación, su actuación en el mundo social, no tiene la fluidez y sencillez que pretende configurar la defensa. Las relaciones con las personas relacionadas, si son del tipo patrimonial, son del tipo peligrosas porque exponen a la corporación a perder su personalidad jurídica o a ser sujeto pasivo de delito.

Se le pidió al ministro Beyer que fiscalizara qué había ocurrido después de la venta de siete universidades claramente identificadas, es decir, que verificara si luego de la venta hubo transformación de la Junta Directiva de la Universidad; si en la nueva Junta Directiva actuaron personas designadas por los nuevos controladores de la universidad luego de la venta; si dichas personas, que pasan a conformar la voluntad de la universidad, adoptan decisiones en favor de empresas que estén relacionadas directa o indirectamente con los que compraron la universidad y designaron miembros en la Junta Universitaria. Para verificar estos distintos elementos sólo se requiere acceder a las actas de la Junta. El ministro tiene facultades para solicitarlas y tiene un equipo jurídico al que encargar el análisis de las mismas para dar por establecido o no la ocurrencia de las conductas descritas.

Ya sabemos que nada se hizo en función de estas presentaciones.

B.4. La ley de procedimiento administrativo es plenamente aplicable en este caso. Así lo comprueba el caso de la Universidad del Mar. No se requiere traer a colación la institución de la superintendencia para resolver este caso. Muy por el contrario, el recurso a la figura de la Superintendencia sólo persigue avalar la propia excusa de Beyer para no fiscalizar.

C. Beyer debe ser condenado desde el punto de vista de la legitimidad porque:

C.1. No cumplió la promesa de su propio Gobierno según la cual se haría cumplir la ley que prohibía el lucro en su “letra y en su espíritu”. Compromiso adquirido como respuesta a las movilizaciones estudiantiles y de la ciudadanía y con el cual se pretendía traer el orden al país. Contrariando este deber ha dicho en reiteradas ocasiones que el problema no es el lucro. Afirmación majadera que importa un portazo a las demandas del movimiento ciudadano.

C.2. Nadie ha negado el lucro y por ende se trata de un fenómeno ilegal que no se sanciona a pesar de las demandas porque se haga ¿Qué responsabilidad cae sobre los que deben sancionarlo y no lo hacen? Si Beyer no es condenado la respuesta es más que evidente: ninguna.

C.3. Beyer ha sido arrogante con la Cámara de Diputados. Descalificó su tarea. Dejó de asistir a las sesiones a las que se le invitó.

C.4. Ha sido altanero con el movimiento social al cual ha desafiado en numerosas ocasiones. Descalificó la presentación de Patricio Basso. Desoyó las presentaciones de los profesores ya mencionados.

C.5. También ha sido soberbio con la investigación periodística de nuestro país a la que ha denostado sin ambages.

C.6. Ha sido prepotente en poner su ideología economicista por sobre el claro mandato de la Constitución y de las leyes: se ha negado a discutir el tema de la gratuidad porque no cree en ella, olvidando que el Estado de Chile está obligado jurídicamente a proporcionar educación gratuita y de calidad en todo el sistema.

C.7. Ha descalificado al Consejo de Rectores, que se han manifestado varias veces en oposición a sus proyectos, al que ha motejado como interesado en sus propios intereses y no en el provecho de los estudiantes. Abriendo con ello la posibilidad de un conflicto abierto entre los estudiantes y sus casas de estudio. Introduciendo división donde debe haber comunidad.

C.8. Lo que debe resolverse en este caso no es si el ciudadano Harald Beyer ha sido un hombre probo y estudioso antes de ser ministro. La acusación y el juicio del senado no están referidos al actuar de un ciudadano en la órbita de la sociedad civil. Muy por el contrario. Lo que se evalúa es su desempeño como ministro de Estado, es decir, como político, como funcionario público, como parte integrante de un poder del Estado. Poder, el Ejecutivo, que es definido precisamente por su principal obligación, a saber, cumplir y hacer cumplir las leyes.

Lo que se juzga aquí es la conducta de Harald Beyer como ministro de Estado no como experto educacional. Lo que se juzga no es su calidad profesional sino si ejerció o no con aptitud el cargo de Ministro. Cargo sobre el que pesa siempre la posibilidad de ser acusado constitucionalmente.

C.9. No puede preferirse la protección del interés personal del ministro (la disminución de sus posibilidades de empleo) al interés superior del país (la integridad del Estado Constitucional y la plena vigencia del Estado de Derecho).

C.10. La casi totalidad de los defensores del ministro Beyer son individuos que se muestran partidarios del lucro o que lo consideran una actuación legítima. Luego los argumentos vienen aportados por quienes no aspiran a que se cumpla la ley que lo prohíbe: la mala compañía impide que su causa sea observada como totalmente justa. 

C.11. La acusación persigue enfrentar el principal problema que aqueja hoy día al sistema universitario: el lucro. Es la búsqueda de ganancia, conducta absolutamente ilegal, lo que provoca el alza sostenida de aranceles en los planteles privados y la despreocupación por la calidad. El propio Beyer como experto educacional señaló la incompatibilidad entre calidad y lucro.

C.12. La defensa cerrada y transversal de su persona ha puesto en cuestión la vinculación entre tecnocracia y democracia. Los argumentos usados en su defensa contribuyen a debilitar la confianza en la política y en el sistema democrático. Así las cosas, y por obra de sus propios defensores, apoyar a Beyer en el Senado es sumarse a los que creen que el despertar de la ciudadanía así como sus demandas por la eficacia de sus derechos es negativo para la convivencia nacional.

C.13. La victoria de Beyer sería una pésima señal. Los que lucran podrían seguir lucrando con la tranquilidad de que el Estado de Chile no tiene voluntad de hacer cumplir la ley en su letra y en su espíritu. Sabrían que la palabra empeñada por el gobernante no tiene valor alguno en la política chilena: se convencerían que el imperio del libre mercado y la búsqueda de la utilidad a cualquier costo nos ha convertido en un país bananero.

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