jueves, 1 de diciembre de 2022 Actualizado a las 20:01

Opinión

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Una propuesta para las universidades

En Chile se ha confundido la autonomía universitaria con la económica y administrativa y con ese pretexto se espera que el Estado financie a todo evento ciertas instituciones y no otras. Creemos que el éxito de España y Australia (y de las más antiguas y prestigiosas universidades del mundo) es la separación entre autonomía académica y respeto a reglas administrativas y económicas comunes a cualquier organización social. Sin embargo, no parece políticamente posible generar una legislación como las LOU españolas, ni mucho menos como el Sistema Unificado de Australia. De esa manera habrá que proceder caso a caso en la dirección de estos cambios que se revelan exitosos y necesarios.
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Un breve diagnóstico

El sistema universitario chileno presenta deficiencias en muchos sentidos y que son de público conocimiento. En parte, tienen su origen en “dolores de crecimiento” de la demanda por estudios universitarios y de la producción científico tecnológica, los que no parecen tener respuesta adecuada en las instituciones privadas ni públicas. Las primeras habrían optado por el camino de la rentabilidad de corto plazo y las segundas por desenvolverse en un marco donde lo privado se confunde con lo público. El problema de “prestadores” privados es diferente del caso de las universidades públicas, dado que en estas últimas existen al menos cuatro importantes componentes que las primeras soslayan:

1- La relevancia política de las federaciones estudiantiles y sus consiguientes movimientos.

2- La “captura” de muchas universidades estatales por parte de grupos de poder que actúan con el respaldo de su origen electoral y que, por lo mismo, las hace instituciones difíciles de gobernar, aún para su dueño, el Estado.

3- La importancia que tienen en el desarrollo de largo plazo del país. No se puede prescindir de ellas para incrementar la productividad de factores ni para la investigación y desarrollo. Eso es más crítico en el caso de las universidades regionales.

4- La vigencia de estatutos, que definen su gobernanza, originados en tiempos dictatoriales, vigentes desde hace más de 30 años, que no han sido mayormente modificados en la mayoría de las universidades.

Si se espera cumplir con el programa de la Presidenta Bachelet, en lo que se refiere a avances en la gratuidad de la educación superior y resolver las deficiencias en I+D que viene mostrando nuestro país, en las universidades estatales se visualizan al menos dos ámbitos que se hace imprescindible abordar:

a- Precisar los cambios a implementar orientados a mejorar su desempeño y convertirlas en agentes y aliados para el desarrollo nacional y regional.

b- Gestionar tales cambios de modo que sean políticamente viables.

Respecto al primer ámbito, parece evidente la necesidad de modificar las leyes que crearon las universidades estatales. La mayor parte de ellas son DFLs de comienzos de la década de los 80 que adolecen de, al menos, un diseño institucional con escasos contrapesos, donde las autoridades unipersonales tienen un carácter ejecutivo, legislativo y normativo, quedando reducidas las autoridades colegiadas a un carácter consultivo, cuyas decisiones no son vinculantes.

En la práctica, este esquema invita a la discrecionalidad de las autoridades unipersonales (rectores, decanos, directores) y a la obsecuencia de las autoridades colegiadas (consejos académicos, consejos de facultad, consejos de departamentos). Si bien este esquema puede ser más “eficiente” desde el punto de vista de la rapidez en la toma de decisiones, también puede ser más “ineficaz”, desde un punto de vista holístico, por el impacto de las decisiones adoptadas, particularmente las de largo plazo. A modo de ejemplo, no se entiende que una universidad estatal instale sedes compitiendo con otras universidades estatales. La reelección de rectores por períodos sucesivos, si bien puede explicarse por una buena gestión, también puede serlo por la ausencia de mecanismos institucionales de contrapeso. No obstante que las Juntas Directivas tienen la potestad para controlar el comportamiento de las universidades estatales, en la práctica, no tienen incentivos ni responsabilidad en lo que ocurra con la Universidad. Por lo general, los integrantes de las Juntas Directivas evitan oponerse a lo que las rectorías proponen, dado que se asume que las propuestas cuentan con el respaldo académico, y para no ser acusados de interferir en la autonomía universitaria.  Cabe agregar que los representantes académicos en las Juntas Directivas se encuentran en un dilema: por un lado, son subalternos de la autoridad universitaria, y por otro, se asume que la supervisan.

Este diseño institucional explica:

- La existencia de estructuras internas cuyas lógicas obedecen a los más disímiles motivos, ad hoc a cada caso, como consecuencia de la creación, eliminación o modificación de facultades, institutos y centros, tienden a basarse en propuestas aprobadas por la autoridad superior, esto es, la rectoría. Se desconoce la existencia de unidades eliminadas, creadas o modificadas sin contar con la anuencia de las respectivas rectorías.

- La indefensión del personal académico y no académico, al no aplicárseles en forma completa el Código del Trabajo o el estatuto administrativo, y aplicarse arbitrariamente ordenanzas académicas. En la práctica, la política de profesores taxi implementada en las universidades privadas se está haciendo extensiva a las universidades estatales por la vía de contratos de carácter temporal renovables a discreción de las autoridades. Esto, como consecuencia de la “necesidad de competir” en condiciones lo menos desventajosas posibles. A lo expuesto se agrega la indefinición de plantas académicas y no académicas en las universidades estatales como una manera de reducir los costos fijos e incrementar los costos variables y de esta forma las autoridades puedan disponer de mayor margen de maniobra presupuestaria.

- Las dificultades para implementar controles y rendiciones de cuenta legibles, accesibles, homogéneos y comparables.

Debe reconocerse que en los últimos 20 años se han realizado esfuerzos para suplir algunas de las deficiencias anotadas. De hecho, a principios de la década de los 90 se intentó generar una Ley General de Universidades con un estatuto “tipo” común para todas, que se malogró por falta de voluntad de parte de las propias autoridades universitarias.

La Universidad de Chile realizó un cambio de estatutos en el 2006, cuya tramitación duró 10 años, con resultados poco alentadores. La Contraloría General de la República ha intentado reiteradamente imponer algunos criterios de normalización administrativa, pero ha sido resistida y acusada de hostigamiento.

Ciertamente la competencia desregulada es parte del problema y causa principal de la cara más repugnante de un sistema en el que coexisten instituciones serias (o que tratan de serlo) con verdaderos corsarios de la educación. Más allá de los casos específicos, una vía para responder las preguntas iniciales, es mirar la experiencia internacional. La búsqueda de buenas prácticas en otros países debe considerar:

1- Una definición de calidad. Esto es un trabajo complejo pero desde hace unos 10 años han proliferado diversos rankings que utilizan metodologías de evaluación diversas. El debate sobre la pertinencia y veracidad de los rankings es extenso pero es la única herramienta que, por ahora, está disponible.

2- Se requiere un horizonte de observación relativamente largo, pues los cambios en la calidad de las universidades no pueden ocurrir ni percibirse en plazos cortos. Sin embargo, los rankings son relativamente recientes (el más antiguo, el de Shangai, tiene un poco más de 10 años) y eso es una limitante clara del análisis.

Desafortunadamente, la proliferación de rankings no ha aportado mucha claridad a este debate. Hay acuerdo en que las Universidades de Estados Unidos son las mejores del mundo, sin embargo, no es claro que ellas sean eficientes en el logro de la calidad demostrada. A modo de ejemplo, no es posible obviar que el “endowment” de la Universidad de Harvard (la mejor del mundo según todos los rankings) es de alrededor de US$ 15.000 millones. Por otra parte, la República Popular China ha logrado calificar en diversos rankings a numerosas universidades en los últimos 10 años, pero es dudoso que el modelo altamente estatizado de dicho país pueda aplicarse al caso chileno.

Un análisis preliminar del ranking de Shangai (el más antiguo) muestra una situación algo diferente. En la tabla que sigue se ha calculado la diferencia entre el promedio de Universidades situadas entre las 500 mejores en los primeros cinco años del ranking (2004 al 2008) y el promedio de universidades situadas entre las 500 mejores en los últimos cinco años de edición (2009 al 2013) para cada país y el resultado es como sigue:

cuadro1

Fuente: Elaboración propia

La tabla muestra que EE.UU. ha perdido casi 15 universidades en el ranking, casi las mismas que ha ganado China. Otros países con presencia tradicionalmente relevante en el índice, como Alemania (-2,2), Japón (-9,2) y el Reino Unido (-3,8), han perdido posiciones también, mientras otros las han ganado como en el caso de Corea del Sur (2), Australia (1,6), España (1,6) y Brasil (1,6). (Un caso excepcional es el de Arabia Saudita, que no tenía presencia en los primeros años del índice y en los últimos años tiene 4 universidades entre las 500 mejores).

Un ranking interesante es el QS que ha elaborado el ranking 50-50, referido a las 50 mejores universidades jóvenes (con menos de 50 años desde su creación) y que es especialmente aplicable al caso chileno, pues la mayor parte de las universidades estatales chilenas tienen menos de esa antigüedad. El ranking por países es como se muestra en la segunda tabla.

cuadro2

Fuente: Elaboración Propia

En esta tabla aparecen dos casos destacables, cuyos buenos datos se observan también en el ranking de Shangai, los casos de Australia y España, por lo que vale la pena detenerse en algunas de sus características

Los casos de Australia y España

La mayoría de las universidades australianas son de propiedad estatal y en gran parte financiadas por el Departamento de Empleo, Educación y Capacitación del Gobierno Federal de Australia. En Australia las universidades estatales son organismos autónomos establecidos con considerable libertad en sus actividades. El Gobierno Federal australiano ejerce influencia a través de los nombramientos a los órganos de gobierno y por medio de los controles relacionados al financiamiento. El financiamiento de las Universidades proviene de varias fuentes: el gobierno federal, los gobiernos estatales, matrículas, y otros ingresos. En el año 1996, el 61 % de los ingresos operativos universitarios procedían del gobierno (principalmente subvenciones del gobierno federal que representaban el 56,7 %), el resto provenía de los estudiantes y otras fuentes privadas.

Después de la liberación de la reforma de 1987 y 1988 por el entonces ministro de Trabajo, Educación y Formación, John Dawkins , la educación superior se estructuró en un sistema nacional unificado. La introducción del Sistema Nacional Unificado eliminó la antigua separación binaria de la educación superior entre las Universidades y los “Colleges” de Educación Avanzada.

El número de instituciones se redujo a través de un proceso de fusión. De las 19 universidades y 54 “colleges” de 1987 se pasó a 36 universidades principales e instituciones afiliadas en 1995. El financiamiento del Gobierno Federal de Australia dejó de ser sobre la base del tipo de institución. Se pasó a un modelo de financiación relativa en virtud del cual los fondos se ponderan de acuerdo a la disciplina, áreas y niveles de estudio. Gran parte de la financiación para becas de investigación se transfirió desde las subvenciones de funcionamiento a una asignación competitiva. En 1989 los aranceles de estudiantes se introdujeron en la forma de un Esquema de Contribución a la Educación Superior, esquema bajo el cual a los estudiantes se les proporcionan préstamos sin intereses, con la opción de pagar en el momento de la inscripción (a una tasa de descuento) o con posterioridad cuando su nivel de ingresos alcanza un cierto nivel, descontándose de sus ingresos un porcentaje para financiar el préstamo recibido.

Una de las hipótesis de la creación del Sistema Nacional Unificado fue que las instituciones más grandes que se crearían serían más rentables y, por lo tanto, el número de estudiantes podrían ampliarse sin incurrir en una mayor demanda de fondos del Gobierno Federal.

La mayor parte de la financiación del Gobierno de Australia que se asigna a las universidades tiene componentes para: a) apoyar la enseñanza, basado en la disciplina, agrupaciones y niveles de estudio más que en el tipo de institución; b) apoyar la investigación, conocido como el Quantum Investigación, sobre la base de resultados de la investigación de la universidad correspondiente.

El Quantum Investigación se asigna sobre la base de un Índice Compuesto de Investigación, que a su vez se basa en el resultado de la investigación académica de la universidad, el número y tipo de investigación de alto grado completada y el número de fondos competitivos y de financiación de la industria privada recibido. Las ayudas a la investigación son competitivas a través de todo el sector.

El caso español es algo más complejo, pues las normas regulatorias sobre las Universidades se producen en un contexto de cambios generalizados postdictadura de Franco a mediados de los años 70. Estos incluyeron cambios de la educación general en España, cambios institucionales del Estado español (que incluyó la creación de los gobiernos autonómicos) y simultáneamente la armonización de las normas españolas con las europeas, previas a la incorporación de España a la UE. Sin embargo hay dos hitos relevantes para la evolución institucional de las universidades españolas. El primero es la Ley Orgánica 11 de 1983 de Reforma Universitaria y la LOU 6 de 2001. En ellas se establece un estatuto tipo de universidades que:

- Reconoce la autonomía de las Universidades.

- Reconoce los estudios superiores como un derecho de los españoles y establece la obligatoriedad del Estado y de las Comunidades Autonómicas de proporcionar un sistema de becas y ayudas que elimine las restricciones económicas para el acceso a los estudios superiores.

En Chile se ha confundido la autonomía universitaria con la económica y administrativa y con ese pretexto se espera que el Estado financie a todo evento ciertas instituciones y no otras. Creemos que el éxito de España y Australia (y de las más antiguas y prestigiosas universidades del mundo) es la separación entre autonomía académica y respeto a reglas administrativas y económicas comunes a cualquier organización social. Sin embargo, no parece políticamente posible generar una legislación como las LOU españolas, ni mucho menos como el Sistema Unificado de Australia. De esa manera habrá que proceder caso a caso en la dirección de estos cambios que se revelan exitosos y necesarios.

Fortalece la vinculación institucional de las Universidades con sus comunidades autonómicas con la creación del Consejo Social (equivalente a las Juntas Directivas de las Universidades estatales chilenas). Se define como el órgano de participación de la sociedad en la Universidad. Le corresponde la supervisión de las actividades de carácter económico de la Universidad y del rendimiento de sus servicios; promover la colaboración de la sociedad en la financiación de la Universidad, y las relaciones entre ésta y su entorno cultural, profesional, económico y social al servicio de la calidad de la actividad universitaria. También le corresponde la aprobación del presupuesto y de la programación plurianual de la Universidad. Además, le corresponde aprobar las cuentas anuales de la Universidad y las de las entidades que de ella puedan depender. La Ley de la Comunidad Autónoma regulará la composición y funciones del Consejo Social y la designación de sus miembros de entre personalidades de la vida cultural, profesional, económica, laboral y social, que no podrán ser miembros de la propia comunidad universitaria. Serán miembros del Consejo Social:

-  El Rector, el Secretario general y el Gerente, así como un profesor, un estudiante y un representante del personal de administración y servicios, elegidos por el Consejo de Gobierno de entre sus miembros. El Presidente del Consejo Social será nombrado por la Comunidad Autónoma. El Consejo Social dispone de una organización de apoyo y de recursos suficientes.

-  Establece una detallada organización interna de las universidades, especialmente de sus órganos de dirección, tanto para las universidades estatales (públicas) como de las privadas.

-  Establece mecanismos competitivos de financiamiento para la investigación científico-tecnológica.

-  Establece mecanismos de aseguramiento de la calidad comunes a todas las instituciones.

-  Separa la gestión académica de la administrativa. En ambas leyes se crea la figura del Gerente universitario: “Al Gerente le corresponde la gestión de los servicios administrativos y económicos de la Universidad. Será propuesto por el Rector y nombrado por éste de acuerdo con el Consejo Social. El Gerente no podrá ejercer funciones docentes.

Lecciones para el caso chileno

En Chile se ha confundido la autonomía universitaria con la económica y administrativa y con ese pretexto se espera que el Estado financie a todo evento ciertas instituciones y no otras. Creemos que el éxito de España y Australia (y de las más antiguas y prestigiosas universidades del mundo) es la separación entre autonomía académica y respeto a reglas administrativas y económicas comunes a cualquier organización social. Sin embargo, no parece políticamente posible generar una legislación como las LOU españolas, ni mucho menos como el Sistema Unificado de Australia. De esa manera habrá que proceder caso a caso en la dirección de estos cambios que se revelan exitosos y necesarios.

El camino puede ser el nombramiento en las Juntas Directivas de personas que estén dispuestas a proponer un sistema parecido al español o el australiano. La idea es que los cambios estatutarios provengan desde dentro de las propias universidades estatales y se conviertan en Leyes que cambien los DFLs del tiempo de la dictadura.

Básicamente un contenido mínimo que debiera conseguirse en las nuevas normas es:

1- Separación de la función académica de la Administrativa. La creación de una gerencia universitaria, de carrera y provista con los mecanismos públicos de contratación puede facilitar los cambios sucesivos.

2- Fijación de plantas y normas aplicables a los funcionarios académicos y no académicos de las universidades. Este es un tema de amplio alcance, pero estimamos que el estatuto administrativo es adecuado para el caso de las Universidades estatales, entre otras razones porque se refuerza el carácter público de las universidades estatales.

Reforzamiento de las Juntas Directivas incorporándoles responsabilidades y recursos específicos al control presupuestario, financiero y aseguramiento de la calidad.

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Envíada por Carlos Fernández Villablanca | 1 diciembre, 2022

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