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El mito del “neoliberalismo” en Chile y el rol del Estado en el desarrollo económico

por 13 mayo, 2017

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En los últimos dos años, con un mayor y creciente énfasis, algunos dirigentes políticos pertenecientes a los sectores más de izquierda de la Nueva Mayoría (excluyo a la Democracia Cristiana), ciertamente ( y unánimemente ) el nuevo conglomerado político de izquierda surgido recientemente, denominado Frente Amplio, y, en particular, varios dirigentes y ex líderes estudiantiles jóvenes que no vivieron durante el período de la Dictadura Militar ni durante los inicios del retorno a la democracia en Chile , han criticado las políticas públicas implementadas durante los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia (período 1990 -2010) usando como fundamento el hecho de que dichos gobiernos mantuvieron los elementos esenciales de lo que tales críticos denominan “modelo neoliberal”. Aparentemente, ello se refiere a la mantención de determinadas características del sistema económico capitalista que se instauró y consolidó en Chile a partir del Gobierno Militar, el cual sustituyó al sistema socialista de planificación centralizada que se intentó imponer en el gobierno anterior de la entonces Unidad Popular (1970-1973).

En particular, las características esenciales de dicho sistema capitalista se refieren a los siguientes aspectos, algunos de estos interrelacionados:

(i) la prevalencia de una “economía de mercado”, en la cual el sector privado asume un rol preponderante en la asignación de recursos; (ii) una economía que respeta la libertad individual y la propiedad privada, que incentiva la innovación y el emprendimiento, otorgando al sector privado un rol protagónico en el desarrollo económico; (iii) una economía abierta al comercio exterior – primero, dicha apertura se hizo unilateralmente, y posteriormente, durante los Gobiernos de la Concertación, ello fue complementado con una serie de Tratados de Libre Comercio – ; una política de comercio exterior que fomenta las exportaciones y que no discrimina entre inversión nacional e inversión extranjera directa en cuanto a condiciones tributarias y otras ; (iv) un conjunto de políticas microeconómicas, de regulaciones a los mercados y de desarrollo de la institucionalidad económica, cuyo diseño internaliza los incentivos económicos de los agentes económicos privados; (v) una política económica que fomenta las alianzas público-privadas; y (vi) una política macroeconómica que privilegia la estabilidad macroeconómica, presente y futura - independencia y autonomía del Banco Central; una política fiscal contra-cíclica con metas de superávit o déficit fiscal muy acotados, preanunciados, y basados en el sano principio de financiar gastos permanentes con ingresos permanentes o de largo plazo-. Todo lo anterior fue complementado durante los Gobiernos de la Concertación por un rol del Estado en la economía que enfatizó políticas sociales focalizadas destinadas a reducir la pobreza y, en particular, la pobreza extrema (cuestiones en que hubo avances notables durante los Gobiernos de la Concertación); un Estado que impulsó una serie de transformaciones económicas , sociales e institucionales que perseguían incrementar el bienestar de la mayoría de la población chilena, especialmente en aquellos sectores de menores recursos, incluida la clase media baja.

Es decir, se puso al Estado como “guardián del mercado”, como un ente que corrige sus deficiencias y su incapacidad para redistribuir los beneficios derivados del crecimiento económico; un Estado que asume un rol insustituible desde el punto de vista del bienestar de las familias más pobres, a fin de ir progresivamente reduciendo la brecha de oportunidades en el acceso a mayores y crecientes niveles de bienestar. Dicho rol del Estado, en que éste en parte sustituye y en parte complementa al sector privado en la producción de bienes y servicios, con una clara orientación en su actuar hacia la población de menores recursos, dio origen a distintas denominaciones para la estrategia de desarrollo económico seguida durante los Gobiernos de la Concertación – crecimiento con equidad, economía social de mercado, crecimiento con justicia social, etc. – denominaciones éstas que enfatizan que el crecimiento económico es condición necesaria, más no suficiente para que Chile logre ser un país desarrollado en los diferentes ámbitos. Lo anterior, sin menoscabar el rol del mercado y del sector privado que caracteriza esencialmente a este sistema económico capitalista (en contraposición al sistema socialista de planificación centralizada, como el que existe hoy en día en Venezuela, por ejemplo). Ello se complementó con una estrategia consistente en efectuar cambios graduales, en su gran mayoría bien diseñados e implementados, y una estrategia política que privilegió siempre buscar acuerdos políticos lo más amplios posibles para todas las reformas de carácter estructural, a fin de dar estabilidad a éstas a través del tiempo.

Por cierto que se cometieron errores, posiblemente más por omisión que por acción. Todo es perfectible. Pero el balance de tales Gobiernos de la Concertación (1990-2010)- en términos económicos, sociales, institucionales y políticos- fue sin duda positivo, y así ha sido reconocido internacionalmente.
Si a dicha estrategia de desarrollo económico –social implementada por los Gobiernos de la Concertación se le denomina “neoliberalismo”, si a esto se refieren con “modelo neoliberal” los actuales críticos del “neoliberalismo” en Chile, entonces todos los Gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia fueron “neoliberales”. Y el actual quiebre de la NM se explicaría, en el fondo, más que por cálculos electorales de corto plazo (quizás equivocados) de algunos, porque bajo dicha acepción de neoliberalismo el ex Presidente Lagos (y su programa de Gobierno) también sería “neoliberal” y por eso no lo apoyaron como pre-candidato presidencial; así como también lo sería la DC, y varios otros sectores independientes y de la centroizquierda chilena, que aún permanecen en la NM. En cuyo caso más vale que la actual (ex) NM se defina bien en torno a este crucial aspecto, y se decanten sus fuerzas políticas entre aquellos que están por un sistema económico de carácter socialista /populista y aquellos que no lo están.

Los primeros deben engrosar las filas del Frente Amplio, y los segundos deben apoyar la candidatura presidencial de Carolina Goic. Permanecer en el limbo no será políticamente rentable para nadie.

Las siguientes consideraciones sobre este importante tema del rol del Estado y del sector privado en la economía pueden servir a modo de reflexión, especialmente para aquellos que aún están indecisos acerca de dicho tema.
¿Qué debe ser de propiedad del Estado y qué no necesariamente? Se requiere una dosis de pragmatismo y realismo para abordar seriamente este tema. Siempre se debe considerar que los recursos del Estado son escasos, que cada vez que el Estado gasta un dólar más en un servicio o programa público necesariamente deja de gastar ese dólar en otro servicio, y que, en consecuencia, siempre se deben establecer prioridades y habrá demandas insatisfechas.

1°.- Un “servicio público” – en la acepción amplia de dicho término- ofrecido por una entidad privada (un servicio público –privado) sujeto a regulación, puede ser de mucho mejor calidad que ese mismo servicio público ofrecido por una entidad de propiedad estatal. Ejemplos hay muchos (educación pre escolar, servicios de transporte público, suministro de gas domiciliario y agua potable, servicios de comunicación y telefonía, servicios de intermediación financiera, etc.). El hecho que aparezcan deficiencias en un servicio público - privado regulado no invalida lo anterior, como algunos parecen inferir, pues ello sólo puede deberse a la carencia de una regulación y supervisión adecuadas. Y dicha regulación y supervisión siempre es perfectible.

2°.- Es importante entender e internalizar que cuando el Estado sustituye al sector privado en cuanto a oferente de cualquier bien o servicio potencialmente generable por el sector privado, ello tiene un costo de oportunidad en términos de recursos generales de la Nación en actividades en que el Estado es insustituible (salud y educación para quienes no pueden pagar su costo de producción, seguridad pública, etc. ) y dicho costo siempre es mayor que el costo asociado a la regulación y supervisión del mismo servicio ofrecido por el sector privado. Nótese que dicho costo de oportunidad necesariamente redunda en un menor nivel de bienestar para las familias más pobres. Algunas visiones ideologizadas del rol del Estado y del sector privado en la economía tienden a soslayar este importante aspecto. La nueva utopía de los “derechos sociales extendidos”- la educación superior gratuita para toda la población, por ejemplo - es una manifestación de aquello. Las utopías son eso, utopías, y no pueden representar dogmas que orienten la política pública al margen de las restricciones presupuestarias de una nación, las cuales van siendo gradualmente menos restrictivas a través del tiempo a medida que el país crece y se desarrolla. Lo contrario es caer en un populismo que genera expectativas irrealizables y que, tarde o temprano, pasa la cuenta a quienes las fomentan.

3°.- También se deben contemplar situaciones mixtas: las alianzas público-privadas. Este es un esquema que se utiliza profusamente en muchos países desarrollados. También se ha utilizado en Chile, particularmente durante los Gobiernos de la ex Concertación. Aquí entran los servicios educacionales (educación privada, educación pública y educación mixta), las concesiones de carreteras, y las concesiones de hospitales, por ejemplo. Este tipo de alianzas público-privadas permite que se incremente la oferta de servicios públicos con un costo significativamente menor para el Estado que si éste asumiese la totalidad de la producción y administración de tales servicios. En consecuencia, permite una mejor utilización de los recursos públicos. Ello redunda en mayor bienestar para los potenciales usuarios de servicios públicos. Al respecto: ¿por qué se han construido sólo cinco de los veinte hospitales que se habían comprometido construir durante la actual administración de la Presidenta Bachelet? ¿Será porque hay sectores de la Nueva Mayoría que se oponen por razones ideológicas a usar el sistema de concesiones privadas para construir y gestionar hospitales? ¿Y qué ha pasado al respecto con los recintos carcelarios, que reclaman urgente atención, por razones humanitarias? ¿Lo mismo? ¿Cuál es el costo de tales ideologismos absurdos? Menos servicios de salud para los más pobres y más hacinamiento en las cárceles.

Al actual gobierno de la Nueva Mayoría le tocó enfrentar los inicios de este “nuevo Chile”, y, ciertamente, será el que le corresponderá enfrentar en su plenitud al nuevo presidente de Chile el próximo año. Un país cuya población es más exigente y está más informada que antes, que reclama más derechos para sí, y más deberes para quienes la representan, tanto en el ámbito gremial, político , como hacia el Estado.

4°.- La solidaridad en la provisión de servicios públicos no es inconsistente con las alianzas público-privadas. Un buen ejemplo de esto es el sistema de pensiones chileno (AFP), tan cuestionado hoy día. Es un hecho de que el monto actual de las pensiones es muy bajo, para los más pobres y también para la clase media. Hay que hacerse cargo de este problema. Pero de ello no se sigue que deba estatizarse el sistema de pensiones y regresar al antiguo sistema de reparto. ¿Por qué? Destaco tres razones. Primero, porque el sistema de reparto es técnicamente inviable en el mediano y largo plazo, por las mismas razones de carácter demográfico que justificaron en su momento sustituir dicho sistema antiguo por uno de capitalización individual. Segundo, porque - al igual que en la educación y en la salud- resulta regresivo que las pensiones de los individuos con más recursos se financien con recursos generales de la Nación. Tercero, porque la baja tasa de reemplazo en las actuales pensiones no es inherente a cualquier sistema de pensiones que se base en la capitalización individual, sino que se explica por otros factores – vinculados al mercado del trabajo, a las lagunas previsionales, a las tasas de cotización, a la mayor esperanza de vida de la población y la edad de jubilación, entre otros - . En consecuencia, no se trata de eliminar el sistema de capitalización individual y sustituirlo por un sistema de reparto. Se trata de corregir las falencias del actual sistema (que no es sólo de capitalización individual, pues incorpora un pilar solidario); de hacerse cargo de aquella parte de las bajas pensiones que se explica por factores que no son necesariamente inherentes a cualquier sistema de capitalización individual pero que, sin embargo, no se consideraron adecuadamente al momento de su diseño original; y de aumentar el carácter solidario del sistema de pensiones a fin de incrementar las pensiones más bajas, más allá del pilar solidario actualmente vigente, e incorporando también la realidad de la nueva clase media emergente en Chile. Habrá que estudiar la mejor forma de hacer todo aquello. Ya hay estudios al respecto. Pero falta. Y habrá que considerar que los recursos son limitados y siempre tienen usos alternativos. Y se deben internalizar adecuadamente los incentivos a la hora de diseñar cualquier sistema de prestaciones sociales y su forma de financiamiento, de tal modo que los efectos del sistema que se diseñe sean efectivamente los deseados (en este caso en particular, se trata de mejorar las pensiones).

Consideraciones finales

Chile llegó a un estadio de desarrollo medio en el cual, junto con emerger los problemas aún no resueltos por los Gobiernos anteriores (siempre van a existir problemas no resueltos), emergieron nuevas demandas sociales y políticas. En particular, más exigencias de bienestar en la nueva clase media emergente , tanto en términos de bienestar absoluto, como en relación a la brecha entre su nivel de bienestar económico y el nivel prevaleciente en los estratos sociales más acomodados ; más requerimientos de participación ciudadana en las políticas públicas, más exigencias de transparencia y probidad para la empresa privada y para la gestión pública, más y mejores estándares de exigencias para la preservación del medio ambiente (algunos incluso más estrictos que en países desarrollados), más respeto y tolerancia hacia las minorías étnicas y sexuales. Y en especial, una exigencia de mayor celeridad en la solución de los problemas sociales pendientes más apremiantes: (i) acceso a una educación y salud de calidad, y a un menor costo para el beneficiario; (ii) más estabilidad laboral y mejores empleos y salarios; (iii) drásticas reducciones en los índices de delincuencia y criminalidad, (iv) mejores pensiones, tanto para los más pobres como para la nueva clase media emergente. Para este “nuevo Chile”, menos subdesarrollado, de ingreso medio, el referente de desarrollo para sus habitantes dejó de ser América Latina, y pasó a ser los países de la OCDE, lo países menos desarrollados de Europa. Las aspiraciones y exigencias de la población chilena cambiaron. En suma, hoy se enfrentan nuevos desafíos para la política pública en Chile.

Al actual gobierno de la Nueva Mayoría le tocó enfrentar los inicios de este “nuevo Chile”, y, ciertamente, será el que le corresponderá enfrentar en su plenitud al nuevo presidente de Chile el próximo año. Un país cuya población es más exigente y está más informada que antes, que reclama más derechos para sí, y más deberes para quienes la representan, tanto en el ámbito gremial, político , como hacia el Estado. Un país en que se han desprestigiado empresas e instituciones, privadas y públicas, y cuya población mayoritariamente desconfía de la capacidad de los actuales parlamentarios y partidos políticos para procesar y canalizar adecuadamente sus demandas. Un país cuya población exige más participación directa en las decisiones de política pública, tanto en el ámbito comunal, regional como del Estado. Cómo enfrentar estos nuevos desafíos debe ser parte de cualquier programa del próximo Gobierno.

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