Opinión
La paz regional cambió positiva y sustantivamente producto del proceso de democratización de fines de los 80 y principios de los 90 del pasado siglo, específicamente por el impacto que tuvo en el cambio de las percepciones de amenaza y por la voluntad política de la nueva dirigencia democrática para preponderar la solución pacífica de la mayor parte de las disputas fronterizas pendientes (por ejemplo, Chile y Argentina solucionaron más de una veintena de disputas, quedando solo un punto congelado), así como el impulso creciente del fomento de la cooperación política, económica y militar. Desde esa época se han formulado variadas declaraciones, compromisos y mecanismos regionales y subregionales tendientes a fortalecer una Zona de Paz.
Los nuevos vientos que soplan en la región (ahora se abre la clara posibilidad de la elección de Lula en la próxima contienda electoral en Brasil), sumados a un escenario internacional complejo e incierto, han vuelto a poner en las prioridades de las agendas de la política exterior y de defensa el concepto de Zona de Paz. Tal como lo recuerda Eduardo Santos en un reciente artículo en este medio, el programa de gobierno del Presidente Gabriel Boric propuso construir nuevas relaciones político-militares y no solo a nivel nacional, al señalar que: «(Contribuiremos a) la consolidación de la Zona de Paz regional mediante la promoción de la reconstrucción del regionalismo multilateral para la cooperación en materia de seguridad y defensa”, agregando una serie de tareas para la “transformación institucional de la Defensa Nacional”, entre las cuales destaca la “elaboración participativa de una nueva Política de Defensa Nacional” (la última fue hecha entre cuatro paredes y con marcadas señas corporativas).
Tal como lo representé en un artículo en Notas de Prensa de la Comisión Sudamericana en abril de 1993 (una de las instituciones pioneras en la promoción de este concepto en la región), esta fue una idea-fuerza desarrollada en el contexto de la Guerra Fría (desde la Asamblea general de la ONU en 1986 y su resolución sobre Zona de Paz y Cooperación en el Atlántico Sur) en la perspectiva de evitar la extensión de este conflicto al resto del mundo, zonas donde se desarrolló en la práctica la confrontación de las potencias con guerras, revoluciones, golpes de Estado, etc. A partir del desarrollo de este concepto se empezaron a plasmar y/o fortalecieron una serie de herramientas tendientes a evitar el conflicto bélico, a saber, la promoción de conceptos como el de no intervención, el potenciamiento de mecanismos para la solución pacífica de las controversias como la mediación y la recurrencia al derecho internacional (por ejemplo, como lo dispone el Artículo 2° del Tratado de Paz y Amistad de 1984 entre Chile y Argentina), la limitación de armas de destrucción masiva y del gasto militar, el desarrollo de medidas de confianza mutua y la cooperación en sus distintas versiones, etc.
Sin embargo, y más allá de las esperanzas iniciales puestas en un mundo sin guerra tras el fin de esta confrontación estratégica con la caída de la Unión Soviética y de su órbita europea, y del desarrollo de nuevos mecanismos para la solución pacífica de las controversias, no se cristalizaron la paz y la seguridad anhelada, al seguir sucediéndose una serie de nuevas guerras, invasiones, conflictos territoriales, genocidios, actos terroristas y una serie de expresiones belicistas más, verificando otra vez que la ausencia de guerra no es la paz en la lógica compleja del conflicto.
La actual geopolítica internacional no es más auspiciosa que la del siglo XX para la consagración de la paz en el mundo y la región, en particular en el contexto de la pandemia del COVID y sus efectos (además del tema sanitario y de sus efectos múltiples en las sociedades mundiales, se habla de tribalización y/o “desglobalización»); con la invasión de Ucrania y sus efectos (entre otros, el aumento de la percepción de amenaza y la consecuente demanda por mayor gasto militar en una clara y dinámica espiral negativa); con la disputa hegemónica chino-estadounidense que ha trascendido hacia la confrontación paradigmática/cultural global (interesante es un artículo de David Brooks en The New York Times, del 11 de abril de 2022); el auge de la conflictividad internacional entre potencias (algunas regionales) con capacidad nuclear (Corea del Norte-EE.UU., Irán-Israel, India-China, entre otros); el traslado de estas disputas internacionales a la región (incluyendo la Antártica) con la presencia militar directa y/o indirecta de Estados Unidos, Rusia, Irán, Turquía y China en la región (léase, por ejemplo, la instalación de la base satelital china en Neuquén-Argentina, las bases militares de EE.UU. en América Latina o los acuerdos militares preferenciales de Rusia con Cuba y Venezuela y/o la ampliación de la cooperación con Nicaragua); el avance del Programa Nuclear de la Marina brasileña con la construcción del primer submarino de propulsión nuclear en el Complejo Naval Itaguaí (uno más cuatro convencionales en construcción con apoyo francés); la expansión de los roles no profesionales de las FF.AA. con temas como las protestas sociales y la debilidad de la democracia, el COVID o la inmigración, entre otros, como dice Augusto Varas (en análisis de Grupo de Análisis de Defensa y Fuerzas Armadas – GADFA), han vuelto a poner el tema de la desnuclearización y del involucramiento regional en tensiones extrarregionales, renovando la necesidad de reponer y actualizar el proyecto de Zona de Paz sudamericano.
Jorge Battaglino, en un muy buen texto sobre la Zona de Paz, dice que “hasta finales de la década de los ochenta, la mayor parte de los países latinoamericanos enfrentaban disputas fronterizas no resueltas que a menudo desencadenaban crisis militarizadas y aprestos para la guerra (aparte del conflicto armado interno de Colombia, la última guerra en la región fue el conflicto del Cenepa entre Perú y Ecuador en 1995). A pesar de ello, recalca que la paz regional logró prevalecer en virtud de la existencia de un sólido consenso normativo para la solución pacífica de las controversias, amalgamando a las nacientes democracias, aunque el mismo descansó sobre bases inestables y en varias oportunidades pudo ser quebrado.
[cita tipo=»destaque»]La eliminación de la guerra como una alternativa para la solución de controversias dentro de los límites de esta, es una situación que claramente reporta un beneficio para todos sus miembros.[/cita]
Desde entonces el piso de la paz regional cambió positiva y sustantivamente producto del proceso de democratización de fines de los 80 y principios de los 90 del pasado siglo, específicamente por el impacto que tuvo en el cambio de las percepciones de amenaza y la voluntad política de la nueva dirigencia democrática para preponderar la solución pacífica de la mayor parte de las disputas fronterizas pendientes (por ejemplo, Chile y Argentina solucionaron más de una veintena de disputas, quedando solo un punto congelado), así como el impulso creciente del fomento de la cooperación política, económica y militar.
Desde esa época se han formulado variadas declaraciones, compromisos y mecanismos regionales y subregionales tendientes a fortalecer una Zona de Paz. Ahí está, por ejemplo, el acuerdo de cooperación nuclear entre Argentina y Brasil (dos rivales tradicionales) desde el Acuerdo de Guadalajara para el Uso Exclusivamente Pacífico de la Energía Nuclear en julio de 1991 y que preveía la creación de la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC). Resalta también el acuerdo, en 1999, de los gobiernos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay para declarar al Mercosur como Zona de Paz. Otra expresión de esta nueva visión de la defensa fue la firma del acta, durante 2005, que da nacimiento a la Fuerza de Paz Binacional Cruz del Sur para Operaciones de Paz entre Chile y Argentina, hecho impensado durante las dictaduras militares que gobernaron estos países en los setentas del siglo XX, que se miraban como enemigos y estuvieron a horas de enfrentarse bélicamente.
Tomando las categorías de Kalevi Holsti y Arie Kacowicz, Sudamérica fue pasando de una zona de paz negativa (de no guerra o de paz frágil, o condicional de acuerdo a Andrea Oelsner) que la caracterizó durante la mayor parte del siglo XX, a una positiva al finalizar este siglo, producto del efecto pacificador e integrador que trajo la democracia y, particularmente, la irrupción de gobiernos progresistas que arrastraron al resto a un diálogo regional (unidad en la diversidad). El principal criterio utilizado por los autores para distinguir entre los tipos de la paz negativa y la positiva, es el tránsito de la probabilidad del uso de la fuerza para resolver disputas entre los países hasta el nivel de confianza de las partes y la predisposición/concretización de la cooperación en defensa. En la paz positiva, dice Battaglino, los Estados no se preparan para un conflicto armado con los países vecinos, ni esperan que otros estados de la zona lo hagan, a partir de la densidad de las relaciones.
Una paz positiva (una zona de paz en su dimensión práctica duradera) requiere, sin dudas, de una arquitectura política y diplomática en la cual sustentarse. De acuerdo a Battaglino, la emergencia de la paz positiva en el Cono Sur en lo medular atravesó tres fases. Durante la primera, los gobiernos lanzaron un proceso de negociación que concluyó con la resolución de las disputas territoriales pendientes (despejar problemas). La segunda estuvo focalizada principalmente en lo económico y se caracterizó por la firma de acuerdos comerciales que condujeron a un aumento sustancial de las relaciones económicas, especialmente las comerciales y de inversión (generar predisposiciones positivas a partir de los beneficios). Finalmente, los Estados comenzaron un proceso de cooperación militar que favoreció la eliminación de las hipótesis de conflicto recíprocas que aún mantenían (cambio de las percepciones de inseguridad/amenazas).
Sin duda, Unasur y su proyecto de integración regional de carácter geoestratégico y de estructura multilateral, fue esencial en este avance de la agenda regional, al proyectarse como instrumento clave para la gobernabilidad de la seguridad en Sudamérica, tal como lo expresan en un excelente trabajo Daniel Flemes y Michael Radseck. Esta Unión, que proveyó normas, estándares y políticas regionales, pretendía construir una identidad regional basada en la historia compartida, los estándares y gobernabilidad democrática, los principios del multilateralismo, el respeto absoluto del derecho internacional y de los derechos humanos, la cooperación multinivel, reuniendo a todas las naciones sudamericanas y abriendo diversos espacios de diálogo y cooperación entre sus miembros (ahí están el Consejo de Jefes de Estado, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, el Consejo de Delegados, la Secretaría General y sus 12 Consejos y otros organismo técnicos). Nicolás Comini, precisamente, dice respecto a Unasur que “su naturaleza flexible, dinámica y libre de ataduras le permitía avanzar sobre los espacios de consenso, abriendo asimismo una ventana de oportunidad para proyectar su propia cosmovisión acerca de la defensa”.
Entonces, junto a la resolución pacífica de las controversias bilaterales y un ánimo cooperativo creciente en la región, la creación en marzo el 2009 del Consejo Sudamericano de Defensa (CDS) y su Centro Asociado para Estudios Estratégicos de Defensa (CEED), son hitos relevantes en el mejoramiento de la calidad de la paz regional, al generar medidas de transparencia, de confianza y cooperación en esta área, lo que redundó en una reducción esencial de la posibilidad del uso de la fuerza para resolver los conflictos existentes o que pudiesen surgir en el futuro. Fruto de ello, se ve en el hecho de que esta distención regional favoreció la emergencia de una reconfiguración de la percepción de amenaza de los países sudamericanos desde las tradicionales y primordiales percepciones de hipótesis de conflicto intrarregional (estatal fronterizo) hacia la identificación de amenazas o empleos extrarregionales de las capacidades nacionales, específicamente de las FF.AA.
La participación de Chile en el CDS demuestra la opción del país por colaborar en el desarrollo y eventual maduración de una comunidad de seguridad regional. De acuerdo a Sebastián Koch Merino, el concepto de Comunidad de Seguridad surgido de un trabajo de Karl Deutsch (1957), es una comunidad política que a través de la cooperación busca eliminar la expectativa de guerra dentro de sus límites, generando una sensación de comunidad e instituciones (identidad de ideas, valores compartidos y procedimientos institucionalizados) que aseguren las expectativas de cambio pacífico por un largo período. A grandes rasgos, existen tres momentos en el proceso de formación de una Comunidad de Seguridad: a) condiciones que precipiten una interacción entre Estados; b) factores que conduzcan al desarrollo de confianza mutua y de una identidad colectiva; y c) condiciones necesarias para expectativas confiables de cambio pacífico, de confianza mutua y de identidad común. Las Comunidades de Seguridad son un ejemplo de cooperación internacional en temas de Seguridad y Defensa. La eliminación de la guerra como una alternativa para la solución de controversias dentro de los límites de esta, es una situación que claramente reporta un beneficio para todos sus miembros.
Superados y/o en retiro los gobiernos de derecha y de sus presidentes-empresarios que incentivaron los clivajes ideológicos y la divisiones a partir de sus visiones transaccionales de corto plazo, se ha empezado a reponer la vocación latinoamericana del progresismo y de un realismo fundado en que el nuevo equilibrio de poder internacional se decidirá entre los poderes regionales; es decir, uno anclado, como lo expresó Henry Kissinger, a países-continentes y zonas/espacios que sean capaces de generar una “región-Estado” (caso de la Unión Europea) que favorezcan los diálogos regionales en la perspectiva de crear una cooperación reforzada.
Así lo ha reiterado el Presidente Boric una vez más en la esfera ambiental (marco de la Conferencia de las partes del Acuerdo de Escazú en la Cepal), al decir: “O nos salvamos juntos o nos hundimos por separado”. Es claro, entonces, que la consagración de los llamados intereses nacionales de Chile (incluyendo las demandas sociales que requieren de más mantequilla que cañones, parafraseando a Paul Samuelson) pasan por el desarrollo de una sinergia y cooperación regional reforzadas: los “lone-ranger” de estatura estratégica intermedia-pequeña como Chile, tienen y tendrán escasa incidencia en este mundo (“des”)global y de megaactores. En ello, los conceptos de Zona de Paz y Comunidad de Seguridad juegan un rol esencial.
