Réplica a columna “Una nueva Política de Defensa para el siglo XXI, un compromiso pendiente»

El pasado 18 de noviembre, en este mismo medio, en una columna titulada “Una nueva Política de Defensa para el siglo XXI, un compromiso pendiente”, el señor Mladen Yopo planteó una serie de ideas y opiniones críticas relacionadas, en lo general, con la Política de Defensa Nacional. Al respecto, en las siguientes líneas se aprovechará la oportunidad de debatir fundamentos, conceptos y materias que estimamos relevantes, relacionados con la seguridad nacional y la Defensa. No me haré cargo de las opiniones críticas respecto de las personas y procesos por los que se llegó a la versión vigente (2020), de la que tomó razón la Contraloría General de la República. Bástenos decir que la Política de Defensa Nacional vigente es un documento emanado en forma legítima por autoridades civiles, democráticamente elegidas, en cumplimiento de atribuciones que leyes y reglamentos establecen.

Se debe destacar que existen algunas coincidencias con lo expresado por el profesor Yopo en su texto, destacando la descripción general de lo que debe ser una Política de Defensa, en cuanto política pública y la necesidad de integrar distintas visiones a través de procesos participativos. Se concuerda, además, con la preocupación expresada por las potenciales consecuencias negativas de involucrar a las Fuerzas Armadas (FF.AA.) en tareas de seguridad pública más allá de los Estados de Excepción Constitucional, e incluso durante la vigencia de ellos, cuando la excepción empieza a ser la normalidad. Este es un tema no deseado por las FF.AA. por las repercusiones que tiene en las instituciones y en sus roles principales. En suma, compartimos que los temas de seguridad y Defensa requieren de discusión, consenso, rigurosidad y profundidad.

No obstante, la columna contiene aseveraciones que no se comparten, que se sustentan en generalidades, sin fundamentos concretos que las respalden. Sobre lo anterior, en esta oportunidad vale la pena detenerse en algunos aspectos que, estimo, son los más relevantes.

Primero, aparentemente, el autor confunde el concepto de “seguridad nacional” con el de “Defensa”. Si bien evita emplear el término seguridad nacional, sus referencias son claras. Mientras el primero se sitúa en el nivel político y, por lo tanto, debe administrar y articular todos los instrumentos del poder nacional para encargarse de la seguridad y beneficiar el desarrollo y bienestar de la población, el segundo corresponde a un nivel decisional distinto. La Defensa es un elemento de la seguridad nacional que comprende pero que no se agota con el instrumento militar del poder nacional y que contiene al nivel estratégico de toma de decisiones, es decir, la conducción estratégica y operacional de las FFAA. Es en esencia una expresión de conducción política y estratégica sectorial, no exclusiva de las Fuerzas Armadas, pero encuadrada en la función pública «Defensa». El Sr. Yopo nos propone:

«Avanzar hacia un ‘Sistema de Defensa Integral’, que incorpore al conjunto de las instituciones del Estado y de la sociedad civil… para alcanzar las metas trazadas por el pueblo de Chile, libres de toda amenaza o interferencia ajena a la voluntad nacional… La nueva Política de Defensa Nacional debe consagrarse en una estrategia de seguridad y defensa nacional».

Parece del más alto interés, para el país, definir cuál es la noción de un “Sistema de Defensa Integral” que se nos formula. Si se entiende mejor lo redactado que el título, parece que el Sr. Yopo se refiere a la creación de una arquitectura de seguridad nacional que no existe en nuestro país y que es una tarea pendiente y urgente. De ser así, no podemos estar más de acuerdo, pues existe convencimiento de que nuestro país requiere de una institucionalidad de seguridad nacional integradora (Ver).

Los fundamentos están en la innumerable literatura existente en los estudios de seguridad y en los casos prácticos ya instalados, como los siguientes: el concepto de seguridad nacional, no solo está plenamente vigente en el 71,05% de los países OCDE, que adicionalmente cuentan con la debida arquitectura de seguridad nacional, sino que en el 80% de los países pertenecientes a la OTAN, así como en el 76,7% de las mejores universidades del mundo que lo contemplan en sus programas de estudios. Es en este nivel de seguridad nacional –nivel decisional político por excelencia– en donde se produce la coordinación e integración, al más alto nivel, de todos los instrumentos de poder, instituciones del Estado, sociedad civil, etc. Es en este nivel donde se materializa la conducción política civil de las FF.AA., estableciendo los intereses, objetivos y prioridades nacionales que dan origen y fundamento a todos los procesos de planificación subsidiaria.

Adicionalmente, desde la perspectiva de las políticas o estrategias (técnicamente no son lo mismo aunque se usen como sinónimo) que requiere un Estado, estas decantan desde la Estrategia o Política de Seguridad Nacional, orientadora a todos los sectores del Estado, para que desde allí se deduzcan las políticas sectoriales, las que, en el caso de la Defensa, será una política del sector y de esta última se desprende una “Política Militar”, en donde finalmente se plasman las capacidades estratégicas a adquirir, mantener o mejorar, en forma conjunta por las autoridades políticas de la Defensa.

No existe en la literatura el caso de una Política de Defensa Nacional que dé origen u oriente una de seguridad nacional (niveles distintos de un proceso que debe ser jerárquico desde arriba hacia abajo). Tampoco conviene mezclar ambos conceptos en una sola estrategia. Este es un proceso de generación de políticas o estrategias en cascada, desde lo político (seguridad) a lo sectorial (Defensa) y así sucesivamente. Más aún, el concepto utilizado “A Whole of Government Approach (WGA)”, en la literatura internacional, es uno que alude específicamente a la “seguridad nacional” y no a la Defensa y menos a la “Defensa Integral”. Este concepto trata de integrar en esfuerzos colaborativos a las instituciones, servicios o agencias de un gobierno, para el logro de una unidad de esfuerzo en un objetivo político que, por su relevancia, es de seguridad nacional. A modo de ejemplo, la reacción de un gobierno ante una pandemia como el COVID-19 debiera ser un tema de seguridad nacional, que requiere que la conducción política de seguridad de este sistema coordine e integre a todos los organismos involucrados (WGA) en la reacción y manejo de esta amenaza, siendo más eficiente y evitando duplicidad de esfuerzos. Aquí nadie sobra, todos participan con sus particulares capacidades, incluida, por cierto, la Defensa Nacional y sus respectivas capacidades, todo al servicio del país.

Segundo, se expresa la preocupación respecto de una “visión securitizante”, según el propio autor. Lo anterior, se plantea como consecuencia de la implementación de conceptos como el de “una ambigua concepción de seguridad ampliada”, “una equivocada polivalencia”, falta de “fronteras estancas” entre seguridad exterior e interior, a partir de la «evolución de los conceptos de seguridad y defensa”, al “categorizar la naturaleza híbrida de las potenciales amenazas” y su condición transnacional. Aquí, es difícil seguir la lógica argumental. Por un lado, se cuestiona la securitización, sobre la base de afirmaciones que no parecen sustentarse en la realidad. Más allá de que el concepto de seguridad ampliada no es siquiera mencionado por la PDN 2020, cuesta comprender que ponga en duda la idea de polivalencia o que se pretenda que debe existir una división clara y definida entre seguridad exterior e interior, o que los conceptos de seguridad y defensa no evolucionen, o que las amenazas que se ciernen sobre Chile sean de naturaleza híbrida. La verdad es que la realidad confirma lo contrario.

Por otro lado, en el mismo trabajo reflexivo, hace propia, como alternativa de solución, el adoptar la idea de seguridad humana. Gran contradicción, pues es difícil encontrar en la literatura especializada algo más amplio, ambiguo y “securitizador” que el concepto acuñado por ONU sobre seguridad humana. Al realizar una simple lectura, el sentido común acusa lo amplio y extenso que llega a ser este último concepto, abordando casi todas las áreas del quehacer humano, no solo lo que afecta a la seguridad de las personas, sino que también lo que impacta en su desarrollo y bienestar. En pocas palabras, se amplía la idea de seguridad a otros ámbitos que no tienen que ver con la protección ante fenómenos que tengan el potencial e intencionalidad de causar daño a las personas. Además, el profesor Yopo no reconoce la decisión de Chile de adscribirse a la “Declaración de Seguridad de las Américas” de 2003, donde el eje central es una visión multidimensional de la seguridad, afectada por fenómenos políticos, económicos, sociales, de salud, ambientales y culturales, desde donde se ha hecho necesario coordinar e integrar esfuerzos ante nuevos fenómenos u otros de larga data pero de mayor frecuencia, como los desastres naturales o pandemias. En estos casos, se requiere la acción de todas las instituciones sin dogmas de su participación o empleo, por cierto transitorio.

Tercero, las tareas que vienen desarrollando las FF.AA. son las mismas que han cumplido por décadas y que ya estaban incorporadas en los Libros de la Defensa, cuya legitimidad de origen destaca el Sr. Yopo, especialmente la versión de 2017. Las áreas de misión asignadas por la conducción política a las Fuerzas Armadas son: “Defensa de la soberanía e integridad territorial”, “Cooperación internacional y Apoyo a la política Exterior”, “Seguridad e intereses territoriales”, «Emergencia nacional y protección civil” y “Contribución al desarrollo nacional y acción del Estado”. Ninguna es nueva, en absoluto. De hecho, la versión 2017 del Libro de la Defensa, trabajado y publicado en el gobierno de la ex Presidenta Bachelet, al momento de describir las tareas que desempeñan las instituciones, lo hace enmarcándolas en dichas áreas de misión, casi de manera idéntica, como es posible verificar en las páginas 274-275 (Ejército), 284-285 (Armada) y 295 (Fuerza Aérea).

A modo de ejemplo, la soberanía efectiva se sostiene entre otros aportes por la presencia de la Defensa Nacional, que adicionalmente beneficia el desarrollo, como ocurre en localidades aisladas, tanto en el extremo norte como en nuestras islas oceánicas, en la Patagonia, Magallanes y en la Antártica chilena. La presencia de las FF.AA. como expresión del Estado de Chile no inhibe a otros actores estatales a cargo del desarrollo, pero qué duda cabe que las beneficia, siendo muchas veces habilitantes para que servicios, organismos e instituciones puedan cumplir con su labor. Los ejemplos comparados nos indican que no son las FF.AA., ni la Defensa Nacional las que abordan tareas más allá de su función, sino que muchas veces es la fragilidad institucional del Estado la que las requiere y ello, claramente, no es culpa de la Defensa Nacional.

Cuarto, la columna plantea que Chile debería reducir su inversión en Defensa y, consecuentemente, sus capacidades estratégicas y operacionales, basándose en las ideas de una zona de paz regional, además de sentenciar que nuestro país ha “resuelto los problemas territoriales con los países vecinos». Se establece que la “fuerza militar resulta absolutamente sobredimensionada” (dada la “situación estratégica esperable”) y cubre roles más allá de sus funciones profesionales. Se concuerda con que el riesgo de un conflicto armado entre Estados, en nuestra región, es bajo al día de hoy, tal como lo era en Europa hasta antes del 24 de febrero pasado, pero no se puede negar que la región es una zona inestable, de altos niveles de violencia, limitado nivel de consolidación institucional de los países y un amenazado Estado de Derecho. Amenazas de distinta índole, como el crimen organizado transnacional en sus distintas expresiones, la inmigración ilegal, el efecto del cambio climático, la influencia de grandes potencias, entre otras, solo dan cuenta de una región que está lejos de ser una zona pacífica. De hecho, se ha convertido en la zona más violenta del mundo, en términos de asesinatos. Si además tomamos nota del programa de gobierno del Presidente Boric, tendríamos que agregar al “neoliberalismo” como una nueva amenaza a nuestra seguridad.

Parece responsable y conveniente recordar que hoy no tenemos todos los problemas territoriales resueltos con nuestros vecinos y nuestras aproximaciones para modelar el futuro aún son incipientes, con una urgente necesidad de masa crítica de expertos en Evaluación de Escenarios Estratégicos (Strategic forecasting) en seguridad, Evaluación Integral (Net Assessment) en la Defensa Nacional y Análisis operacional, en lo conjunto. Además de los problemas territoriales, tenemos una creciente proliferación de intereses nacionales fuera de nuestras fronteras. No se nos puede olvidar que mucho más de la mitad de nuestra economía está vinculada con el Indo-Pacífico y América del Norte. Sin esos vínculos e intercambio nuestra economía colapsaría en una profunda crisis social y humanitaria. Si la realidad fuera como la plantea el profesor Yopo, con los tratados de 1904, 1929, Antártico y 1984, se habrían “solucionado” todos los problemas, pero sabemos que no es así. La historia respalda, en los hechos, que las crisis emergen aun con tratados internacionales debidamente ratificados y no necesariamente de su entorno geográfico inmediato.

Por último, respecto de lo anterior, el pretender que la situación de hoy será la misma en el futuro es, a lo menos, ingenuo. No es un misterio, incluso para el menos informado de los ciudadanos, que el orden internacional está bajo fuerte estrés, se ha tornado inestable, ambiguo, incierto, volátil y disruptivo, por muchas razones que exceden la visión tradicional de enemigos estatales, apareciendo amenazas y riesgos nuevos, como son el crimen organizado transnacional o el cambio climático (sobre esto se sugiere revisar aquí lo propuesto en documento “Net Assessment”, para el ámbito de la Defensa Nacional).

La pretendida integración regional no pasa de ser una declaración de buenas intenciones, pues se sustenta en afinidades ideológicas (se recomienda leer el artículo 14 del documento del X Pleno del Partido Comunista de Chile, de octubre de 2022) y no en realidades estratégicas, aunque cueste aceptarlo. Prueba de ello es que, cada vez que cambia el color político en uno o más Estados, las iniciativas de integración se diluyen. Antes de avanzar en una integración de seguridad, los países de la región deben, obligatoriamente, avanzar en integración en otras áreas, como son la energía, infraestructura, comercio y cultura. Desde ahí, recién se podrá pensar en el resto.

Al final, la zona sudamericana no es tan segura ni pacífica como se pretende, los problemas con los vecinos no están tan solucionados como se afirma, ni la situación estratégica sería como la que espera el autor. Chile no se agota en su territorio ni en sus fronteras. Chile es un actor de la globalización. Gracias a nuestra concepción de desarrollo sobre la base de libertades hemos podido crecer como nunca en nuestra historia y eso ha generado intereses y objetivos en distintas partes del mundo que deben orientar a las dos actuales principales políticas de Estado, la de Relaciones Exteriores y la de Defensa Nacional, idealmente orientadas por la de Seguridad Nacional.

En consecuencia, no es responsable plantear el debilitamiento unilateral de las capacidades estratégicas ni operacionales alcanzadas, pues el hecho de que Chile no cuente con amenazas militares inminentes hoy, se debe, en gran medida, a que cuenta con dichos instrumentos que actúan como herramientas colaborativas a la disuasión y a nuestra inserción internacional. Además, pareciera que nuestros compatriotas aceptan, reconocen y legitiman adecuadamente a sus Fuerzas Armadas, incluso muy por encima de las instituciones políticas civiles encargadas de su conducción; al mismo tiempo, la ciudadanía posiciona los problemas de seguridad como la máxima prioridad de la agenda política. Para lo anterior, resulta trascendental que el país se piense estratégicamente, se dote de una moderna arquitectura de seguridad nacional, en donde estén establecidos los escenarios a enfrentar, así como definidos los intereses, objetivos y prioridades a proteger.