Comisión para la Paz y Entendimiento, parte I: el sistema de reparación de tierras

Primero con la temática de tierras: ¿en qué sentido la propuesta contribuye a la resolución del conflicto?

Para responder esta inquietud lo primero es explicar el mecanismo vigente más controvertido de la Ley Indígena, el art. 20b, referido a la compra donde hay “problemas de tierras”, habitualmente asociado a títulos de merced. Es aquí donde se otorga la aplicabilidad: esto es, el reconocimiento formal de Conadi y el Consejo Nacional –órgano al interior de la misma institución– a que una comunidad indígena (ahora abreviado C.I.) cumple con los requisitos para acceder a tierras. Aquí nace una obligación del Estado a reparar a las C.I. con aplicabilidad, mas no su derecho a un territorio determinado. De allí que Conadi deba posteriormente tasar, buscar un terreno, vendedor, etc.

Entre que la C.I. ingresa al proceso administrativo de art. 20b hasta que obtiene aplicabilidad, puede tardar entre 5 y 10 años. Luego, una vez con aplicabilidad, puede estar otros 10-15 años hasta que se concreta la compra de tierras. Señalar que hay casos donde la autoridad ha priorizado a C.I. que llevan menos años en el sistema, tanto por amiguismo al interior del Consejo Nacional (lo que se conoció en su momento como “compras especiales”) como también por sucumbir ante grupos de interés por tomas de terrenos, al punto de que se le ha comprado más de una vez a la misma C.I –lo que, en regla, estaría prohibido–. 

¿El resultado? Malos incentivos. Por una parte, aumenta la desconfianza de las C.I, frente a las instituciones formales, pues la mayoría cumple con las reglas, esperando años sin resultados –aquí es donde el discurso radical toma fuerza–; y por la otra, clientelismo y aumento en la toma de terrenos como mecanismo de presión.

Ahora bien, antes de discutir sobre la propuesta de la CPPYE, imagine el siguiente esquema. El art. 20b podría dividirse en cuatro grupos: 

(I) las C.I. con aplicabilidad; (II) C.I. que iniciaron el proceso administrativo a la espera de aplicabilidad; (III) C.I. ya constituidas que podrían ingresar al sistema; y (IV) todas las C.I. que podrían constituirse en el futuro.

La existencia de (III y IV), hace que la demanda por tierras sea infinita con un bien que es finito (se dice que podría tardar entre 80 y 162 años en terminarse). Además, no hay límites claros sobre cuántas C.I. pueden reclamar un mismo título de merced. Ergo, el costo fiscal es permanente.

La recomendación de la CPPYE busca corregir este caos. Se propone un sistema con recursos definidos a través de una Agencia de Reparación: 4.000 millones de USD, divididos en dos fondos –la mitad de estos recursos ya estarían destinados a las C.I. con aplicabilidad–. Se incorporan a su vez mecanismos alternativos de compensación (M.A.C.) y se limitan nuevas reclamaciones. 

¿Qué pasaría, entonces, con cada grupo?

El (I) tiene prioridad e ingresa al primer fondo (3.266 millones). Ellos recibirán tierras, pero voluntariamente podrían acceder a M.A.C. Este grupo tiene prioridad de compra y mayor presupuesto –en el esquema actual solo podrían acceder a tierras y sería una demanda sin límite, debido a (III) y (IV)–. 

El (II), una vez las C.I obtuvieron aplicabilidad, ingresarán también al primer fondo. No obstante, pese a que hay derecho a recibir tierras, en la práctica las con menor antigüedad terminarán recibiendo o eligiendo M.A.C., pues dispondrán de recursos más limitados y menor disponibilidad de tierras. 

El (III), si alcanzaron a ingresar al sistema antes de que se aplicase el nuevo mecanismo, si obtienen la aplicabilidad podrán acceder al segundo fondo (450 millones de los 605), quienes también recibirán M.A.C. por las limitaciones ya señaladas. 

Sobre el (IV), solo las C.I. que logren constituirse hasta que entró en vigencia la propuesta, podrán ingresar a los recursos restantes del segundo fondo (129 millones), pero se resolverán en una figura distinta, un Tribunal Arbitral que también se hará cargo de otro grupo reducido: demandas sin titulación histórica. 

Para que (IV) pueda ingresar deberá cumplir con requisitos exigentes: usar títulos no invocados previamente, sus miembros no podrán haber pertenecido a otras C.I. y deberán esperar a que se ingresen todas las reclamaciones de los grupos anteriores. Muy probablemente también optarán por M.A.C.

Lo más importante es que (IV) cambia y se circunscribe a un grupo focalizado y sobre las demás C.I. se aplicará un principio de caducidad o preclusión de la acción. Esto quiere decir que se zanja no reparar a nuevas C.I., lo que hará que las solicitudes dejen de ser infinitas y que los grupos (I) (II) (III) y (IV) no sean demandas crecientes.

Esta propuesta, de apoyarse, transformará un mecanismo potencialmente ilimitado a un sistema con recursos y beneficiarios definidos. Servirá tanto para agilizar los procesos vigentes del art. 20b y ponerle punto final a la demanda de tierras, permitiendo desconcentrar uno de los temas más controvertidos del actual conflicto.

Finalmente, las cosas que cabría examinar con más detalle de esta propuesta: primero, los criterios para asignar el cálculo de ha en la entrega de tierras, pues la discrecionalidad de Conadi tiende a ser poco objetiva con relación con lo que dicen los títulos de merced; segundo, qué tipo de tierra se irá a entregar, si es fiscal, agrícola o forestal, considerando el déficit de tierras productivas en las regiones afectadas; tercero, identificar con claridad quiénes han sido beneficiarios de tierras, pues no deberían considerarse en el nuevo sistema, ya que habría un enriquecimiento sin causa; y cuarto, fijar pormenorizadamente los requisitos para las demandas sin titulación histórica, de manera de evitar un nuevo pozo sin fondo. Esto último corresponderá definirlo al legislador.