La ONU requiere de una profunda reingeniería

La 80ª sesión ordinaria de la Asamblea General de la ONU (09/09/2025 al 09/2026) ha comenzado en medio de una encrucijada sin precedente para el principal organismo multilateral desde su fundación en 1945. El secretario general, António Guterres, graficó bien esto en la Conferencia de Seguridad (02/2024), al advertir que “la comunidad mundial está más fragmentada y dividida que en cualquier otro momento de los últimos 75 años. Incluso la era de la Guerra Fría fue, en cierto modo, menos peligrosa. Las mentalidades de suma cero significan que todo el mundo puede obtener cero”. Y agregó, al presentar su plan 2024, que “necesitamos fortalecer y renovar los marcos globales de paz y seguridad para hacer frente a las complejidades del mundo multipolar competitivo de hoy”. 

Es claro que en el siglo XXI se ha develado un escenario de aceleración de la competencia estratégica por la hegemonía global, con un fuerte impacto geopolítico a través de la alianza militares viejas y nuevas (incluso algunas flexibles) y una dinamización de carrera armamentista en desmedro del desarrollo.

Ya no cabe duda de que hemos entrado de lleno a un escenario de guerras y de conflictos de tolerancias entre las potencias (una suerte de Guerra Fría 2.0) en un sistema de multipolaridad competitiva, donde se testean todos los límites en directo y/o en teatros proxy (delegadamente) o en escenarios de guerra globales segmentadas, en medio de una descomposición e ineficiencia de los sistemas de seguridad y gobernanza global, esos del mundo kantiano como del multilateralismo, del derecho internacional, de los mecanismos de solución pacífica, resultando en expresiones diversas de perma y policrisis. 

En la Carta de la ONU se encuentran claros sus principios y objetivos, como, por ejemplo, “Mantener la paz y la seguridad internacional, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz…” (Art. 1, N° 1). Se menciona que “la Organización está basada en el principio de la igualdad soberana de todos sus miembros” (Art. 2, N° 1). Y que (Art. 2, N° 4) “los miembros, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado…” (Art. 2, N° 1), por nombrar algunos. 

De acuerdo con estos principios universales y civilizatorios, los líderes políticos de las potencias con derecho a veto en el Consejo de Seguridad (EE.UU., Reino Unido, Francia, Rusia y China: los P-5) y de otros países relevantes, moralizando han expresado la importancia de que todas las naciones se rijan por un orden global basado en las reglas.

Pero, y más allá de los enormes esfuerzos y logros de los funcionarios de la ONU y de muchas organizaciones mundiales, este orden idealista no funciona y pierde legitimidad diariamente, al no lograr la necesaria “libertad frente a la miseria”, como se constata con las enormes desigualdades, pobreza, exclusión y crisis sociales, como tampoco en la “libertad frente al miedo” de la guerra, la agresión y la violencia u otros males, al aplicarse estas reglas a unos y a otros no, parafraseando al expresidente Franklin Delano Roosevelt. 

En virtud del Capítulo VII de la Carta de San Francisco, es el Consejo de Seguridad el único órgano de la ONU que detenta la capacidad de decidir y ejecutar acciones o medidas para el restablecimiento de la paz y seguridad internacional que impliquen o no el uso de la fuerza. Sin embargo, desde su creación y baipaseando el propio sentido de la Carta, los P-5 han usado (abusado) de las reglas como un menú: se actúa según de quién se trate y la coyuntura del momento: por ejemplo, se vigila y sanciona el desarrollo nuclear de Irán pero no el de Israel.

Es decir, no hay regla pareja y es el poder crudo el que determina, ello a pesar de lo que expresa Eric Hobsbawm, en cuanto a que “una sola superpotencia no puede compensar la ausencia de autoridades globales, máxime ante la falta de convenciones, lo suficientemente vinculantes como para que los principales Estados se sometan a ellas”.

A pesar de que la Carta aboga por cumplir las obligaciones de buena fe, los P-5 han usado unas 300 veces el derecho a veto desde 1945, con el objetivo de neutralizar resoluciones del propio Consejo (15 miembros) o de la mayoría mundial representada en la Asamblea General. Rusia/URSS lo ha hecho alrededor de 120 veces, especialmente durante la Guerra Fría, en Crimea el 2014 y ahora frente a la invasión a Ucrania; EE.UU., unas 80, para apañar a Israel o sus intervenciones unilaterales (Cuba, Rep. Dominicana, Granada, Libia, Panamá, Afganistán, Irak, etc.); Reino Unido, 30 veces junto a Francia y EE.UU.; y Francia, 20, para defender intereses o apoyar a EE.UU.; y China por temas de DD.HH., soberanía y sanciones (ingreso de Mongolia y Bangladesh, resolución sobre Myanmar, etc.). 

Si bien existen límites jurídicos a los poderes del Consejo que emanan de su naturaleza de organización internacional, estos son mínimos y son pocas las posibilidades de desafiar su poder realista. Así, entonces, cuando se viola el DD.II. y/o se impone por la “fuerza” una conducta (por ejemplo, desde 1991 al 2022, EE.UU. ha bloqueado 15 resoluciones relacionadas con la ocupación israelí de Palestina), se rompe el consenso y la legitimidad básica que debe guiar la conducta de los Estados miembros.

A la vez, Tirana Hassan, de Amnistía Internacional, dice que cada vez que “Rusia, China y EE.UU. continúan usando indebidamente su derecho de veto para bloquear proyectos que tienen por objeto prevenir o poner fin a atrocidades… (ponen el peligro la vida)”. Por último, estas contradicciones han terminado debilitando la gobernanza mundial al paralizar el sistema de seguridad colectiva.

Es claro, entonces, que el Consejo de Seguridad tiene problemas de efectividad y legitimidad, como lo ha expresado el director del programa de la ONU, International Crisis Group, Richard Gowan. No representa al mundo de hoy. Por ejemplo: la Asamblea General aprobó, a fines de 2023, por 31º año consecutivo y por abrumadora mayoría, condenar el bloqueo económico de EE.UU. a Cuba (187 votaron a favor, EE.UU. e Israel en contra y la abstención de Ucrania), pero el bloqueo continúa, al no ser vinculante.

Ante esta realidad, Gro Harlem Brundtland, ex primera ministra de Noruega, dijo hace casi una década que “ya ha pasado toda una generación desde el fin de la Guerra Fría y (…) es momento de que la ONU aborde estas cuestiones pendientes… (como) cambiar la hermética composición del Consejo de Seguridad (…). La ONU debe mostrarse suficientemente madura y responsable para emprender las profundas reformas que pueden garantizar su eficacia a largo plazo”.

Esta realidad de desfase entre principios y práctica y la necesidad de reformar el Consejo de Seguridad (un club anquilosado e inamovible), ya se verbalizó en la agenda de la Asamblea General de 1979. Sin embargo, el impulso más creíble se dio en 2004 de la mano del exsecretario general, Kofi Annan, donde se presentó el informe de 101 propuestas titulado “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos”. Si bien fue considerado uno de los proyectos más exhaustivos para introducir cambios en el Consejo de Seguridad y, desde entonces, se han logrado importantes cambios, como la creación de la “Peacebuilding Commission”, la reforma del Consejo quedó sin conclusión o el derecho a veto. 

En un acto de rebelión democratizadora, la Asamblea General (la voz de la mayoría) adoptó por consenso una resolución que pretende domar el uso del veto en el Consejo (04/2024). El texto señala que la Asamblea convocará una sesión cada vez que un Estado ejerza su derecho a veto para debatir sobre este y de las acciones necesarias si el Consejo está bloqueado. Así, por ejemplo, ante la revocatoria de visado para la Autoridad Palestina y su delegación por parte de EE.UU. (contraviniendo la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados), la Asamblea General voto una resolución (145 votos a favor, 5 en contra y 6 abstenciones) para que Mahmud Abás se dirigiese a ella a través de una videoconferencia.

El abanico de reformas debe ser amplio para dar respuestas a desafíos complejos y cambiantes y a las acciones discrecionales de los poderosos. Entre ellos, están la de revitalizar la Agenda 2030; buscar ecuaciones para tener mayor autonomía económica y evitar decisiones arbitrarias que restrinjan programas como el de UNRAW; cambiar cláusulas que permitan limitar y/o congelar la participación de aquellos países que violan sistemáticamente sus principios; ampliar las facultades de la Asamblea General como asamblea legislativa, etc. 

En relación con el Consejo de Seguridad, ellas deben apuntar a que se escuche sin más a todos aquellos afectados por sus decisiones; demandar una composición más representativa de este; limitar el poder de veto y/o poner más condiciones para él (o simplemente acabar con él); permitir a la Asamblea un tipo de votación por mayoría calificada para superar el veto, etc.

A pesar de que los tiempos no son buenos, al tener en las principales potencias liderazgos autoritarios y/o autoritario-populistas que hacen sentir el realismo del poder, mientras no se limite la asimetría decisional y se fortalezcan el DD.II. y los foros multilaterales como la ONU (un tránsito a un mundo más regulado), serán la población civil y los países más débiles los que seguirán pagando el precio más alto. Sea la expresidenta Michelle Bachelet –tiene competencias y capacidades más que necesarias– u otra persona la próxima secretaria general, lo cierto es que tiene una labor titánica por delante, para evitar mayores catástrofes humanitarias y conflictos de impredecibles resultados.