El norteamericano está de visita en el país con una nueva investigación, luego de publicar dos libros al respecto. Esta vez se trata de un análisis del funcionamiento conjunto de la ley eléctrica y de la de aguas. En sus conclusiones se constata la falta de capacidad regulatoria del Estado y el desequilibrio entre las herramientas de «mercado» y los aspectos ambientales, sociales y la coordinación de usos desde el punto de vista integrado de los recursos hídricos.
A mediados de los 90′ y mientras estaba recabando información en la cuenca del Maule sobre el funcionamiento del Código de Aguas -vigente en Chile desde 1981- al norteamericano e investigador Carl Bauer le sorprendió que los gerentes y técnicos de las empresas eléctricas no estuvieran preocupados por las fallas del sistema con respecto al manejo de cuencas.
Sobre todo porque en ese momento había varias centrales funcionando y otras tantas en proyecto, como la Central Ralco. Pero la coordinación de usos múltiples o la resolución de conflictos no era un problema para los ejecutivos, ya que según le dijeron «la ley eléctrica se hace cargo de eso».
A la conclusión que llegó el actual académico de la Universidad de Arizona (EE.UU.) fue que esa era una muestra más de lo débil del marco institucional del manejo de aguas. Bauer sabía del tema: había vivido en Chile varios años preparando su tesis doctoral precisamente sobre el funcionamiento del código nacional y había vuelto para actualizar datos y terminar su primer libro al respecto: «Contra la Corriente».
Un par de años después publicó su segundo libro: «Canto de Sirenas». Esta semana llegó al país, invitado por el Programa de Derecho Ambiental de la Universidad Diego Portales, para presentar su última investigación, que retoma justamente los cuestionamientos que se hizo durante sus conversaciones en la Región del Maule. «Represas y mercados: Los ríos y la generación eléctrica en Chile», es el paper en el que hace un análisis sobre el funcionamiento conjunto de la Ley Eléctrica y del Código de Aguas.
La conclusión principal de su estudio, es que el derecho eléctrico otorga derechos de propiedad de facto sobre las aguas. Y que donde hay represas estos derechos prevalecen sobre los de agua en el manejo de los ríos.
Aunque no es un nombre que suene fuera de los círculos más técnicos y legales relacionados con el mundo del agua, Bauer es reconocido a nivel mundial como un experto del sistema nacional. Por eso lo invitan constantemente a seminarios y charlas donde explica el funcionamiento y problemas de la fórmula chilena, de la que es bastante crítico. Aunque también le reconoce ventajas, como la fuerte seguridad jurídica del derecho de propiedad de agua.
«Otros países no tienen el mismo nivel de reconocimiento de la importancia económica del recurso, de ciertos principios básicos de la economía de mercado como incentivos de precio para mejorar eficiencia y cosas de ese tipo. Yo sí creo en esas cosas, el problema es que creo en esos principios en un contexto con mucha más regulación y no en el contexto tan neoliberal como el chileno», asegura.
-¿Cuál es el problema que ve en esta fórmula tan neoliberal según usted?
-El problema central del Código de Aguas es que la parte regulatoria es demasiado débil. Para graficarlo: en Estados Unidos los derechos de propiedad del agua no son muy distintos a la fórmula chilena, pero van de la mano con una regulación pública fuerte, una autoridad legal por parte del Estado para imponer restricciones al ejercicio de los usos de los derechos privados, ya que se entiende que es necesario un equilibrio.
El fuerte del código chileno son ciertos instrumentos económicos incluyendo el «mercado», pero lo débil es justamente la perspectiva no económica, como aspectos ambientales, sociales o la misma coordinación de usos diferentes desde el punto de vista del manejo integrado de los recursos hídricos.
Desde el punto energético no está mal, pero de aquí en adelante es muy peligroso tratar de pensar agua o energía separadamente, porque cada vez son más interrelacionados y va a haber problemas reales si se siguen tomando decisiones por separado.
-¿Cómo cuáles?
-El hecho de que las represas eléctricas regulen el lecho de los ríos para sus propósitos significa que cualquier otro propósito va a tener problemas. Ya hay conflictos clásicos con los regantes y en la medida que haya más preocupación por flujos ecológicos o algún manejo sustentable del ecosistema acuático, es un problema que existan represas tan grandes regulando el agua para sus fines y sólo para eso.
Y en Chile, como en muchos países, se manejan los sectores separadamente. La diferencia con Estados Unidos -que en muchos sentidos no es un modelo- es que las grandes centrales están bajo el mando del gobierno federal, por lo que se pueden coordinar los usos e intereses de los distintos sectores a través de una mano centralizada. Pero como no se hace aquí el hecho de que las represas tengan tanta fuerza, significa que otros usos no tienen influencia.
-Dentro de las conclusiones de su última investigación decía que Chile es líder mundial en mercados de aguas y eléctricos, pero que nadie lo mira como modelo de sustentabilidad ni manejo integral.
-En ese sentido no hay nada que aprender aquí, más bien son cosas que evitar. Hace como 10 años, más que nada gracias al Banco Mundial, el mundo miraba al modelo chileno como un éxito total. Lo que pasó luego es que había cada vez más información mostrando que el mercado en si tenía ciertos problemas e imperfecciones y que los aspectos que no fueran de un mercado estrechamente conceptuado, eran o ignorados o mal tocados.
Como sigo yendo a conferencias lo que escucho en los últimos 6 años al menos, es que hay más conciencia de que las ventajas del modelo chileno vienen con desventajas y nadie en el mundo quiere copiarlas. Por lo tanto el mismo Banco Mundial habla con mucho más cuidado del modelo y reconoce problemas pendientes.
-¿Por ejemplo?
-Además del desequilibrio que ya comenté, no se previó bien ni en el código ni en otros aspectos de la institucionalidad económica del gobierno militar, que al privatizar mucho, al fortalecer el derecho de propiedad privada, al restringir y reducir muy fuertemente la capacidad regulatoria del Estado, no se toma en cuenta qué pasa con los conflictos. En un contexto así la única salida es ir a los tribunales.
El problema es que si los tribunales tienen la última palabra en problemas que son cada vez más complicados, dejarlo en sus manos es un vacío en el proceso de la toma de decisiones.
La «retórica» nacionalización
-El 2005 el Código de Aguas sufrió una reforma que para muchos no tocó temas de fondo y que apunta más que nada a regular el tema hidroeléctrico ¿le parece que fue así?
-Fue muy débil porque no toca nada fundamental, como por ejemplo la definición de qué es un derecho de propiedad de agua, de fortalecer la capacidad regulatoria del Estado. Eso es un cambio importante. Entiendo que políticamente no fue posible, pero sólo cambiaron un par de cositas.
No es que sea mala, sino que es pequeña y se gastó tanto capital político en hacerlo que queda muy poca voluntad por parte del Gobierno para hacer otra reforma. Y ahora que vengan senadores hablando de nacionalización creo que es una cuestión retórica de campaña.
-¿Por qué?
–Como análisis y recomendación es bastante vacío. No tiene sentido legal, las aguas ya son públicas.
Si están hablando de la nacionalización de los derechos de uso, eso es la expropiación y significa que el Estado va a expropiar. Pero para eso hay que indemnizar. A lo mejor con un consenso político se podría dictar una ley para eso, pero el Estado tendría que comprar derechos de agua en el país y no veo ninguna posibilidad de eso. Ni política ni económicamente.
-¿Y cuál podría ser una fórmula real para lograr cambios?
-No hay ninguna parte del mundo donde el laisse faire de las aguas haya funcionado bien. Y Chile es un ejemplo de que hay varios problemas de manejo de agua que se deben a eso. Pero el contexto político no permite cambiar esa relación. Tiene que haber un cambio de la manera de pensar la política y los chilenos deben decidir si quieren hacerlo.
