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Razones para no aprobar idea de legislar: el análisis DC de la reforma tributaria

por 29 enero, 2019

Razones para no aprobar idea de legislar: el análisis DC de la reforma tributaria
Es incuestionable la buena fe de los autores del proyecto. Sin embargo, queda en evidencia una cierta ingenuidad política al desconocerse en los hechos que las condiciones indicadas ponen en cuestión los objetivos estratégicos que fijó el Gobierno para el proyecto, esto es, reducir la carga tributaria de los más ricos y debilitar la capacidad del SII para combatir la elusión tributaria que en el marco de una economía globalizada crece en sofisticación.
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En el ámbito económico, la crítica fundamental que realizó la entonces oposición al Gobierno de Michelle Bachelet fue que con las reforma tributaria y laboral se creó una fuerte incertidumbre en el mundo empresarial que tuvo como consecuencia una caída de la inversión y consecuentemente un menor ritmo de crecimiento.

En ese contexto, era lógico esperar que el nuevo Gobierno de Sebastián Piñera (que había tenido mucho tiempo para preparar concienzudamente propuestas de reforma en esos ámbitos) inmediatamente asumido, pusiera a discusión en el Congreso sendos proyectos de ley que permitieran abordar esos temas para relanzar el crecimiento.

No obstante, no fue ese fue el caso: la reforma tributaria se presentó a fines de agosto y se espera aún la reforma laboral. Sin haberse siquiera aprobado la idea de legislar en materia tributaria, la economía habrá crecido el 2018 algo menos de 4% producto del mejoramiento de las condiciones de la economía internacional, tendencia ya observada a partir del segundo semestre del 2017. Las reformas parecen no haber tenido, en consecuencia, la responsabilidad que se les asignó en el precario desempeño que mostró la economía bajo Bachelet II.

En este contexto, al interior de la oposición ha tenido lugar un amplio debate en la perspectiva de concordar con el Gobierno una reforma tributaria. Además, en el mes de enero Gobierno y oposición acordaron constituir un grupo de expertos que echara las bases para un acuerdo en la materia. En ese marco, técnicos de la Democracia Cristiana han preparado un largo documento bajo el título “Análisis del Proyecto de Ley de Modernización Tributaria”, que analiza en detalle la propuesta gubernamental y realiza algunas proposiciones. El objeto del presente trabajo es analizar los aspectos principales de ese documento.

¿Cuáles son los objetivos de la oposición para concordar una reforma tributaria con el Gobierno?

Es frecuente el comentario crítico respecto de la inoperancia que han mostrado las oposiciones al actual Gobierno. Se echa de menos una estrategia política que permita definir las conductas frente a los diferentes proyectos ley de la administración y a su gestión en general.

Tampoco quedan claros los criterios específicos para hacer frente a los diferentes proyectos. En el caso de la reforma tributaria, existe un consenso bastante generalizado de que la iniciativa de “modernización tributaria” incluye medidas que van en beneficio directo y prácticamente exclusivo del 1% más rico del país, reduce los ingresos del Estado, revierte los esfuerzos por aumentar la progresividad de los ingresos y gasto públicos, debilita la capacidad del SII para reducir la evasión y la elusión y no representa un incentivo significativo para el ahorro y la inversión. En este marco, la pregunta obvia es cuál es el sentido de instalar una comisión de expertos a concordar con el Gobierno una reforma.

Sería quizás positivo conformar tal equipo si existiera en el Presidente Piñera la voluntad para incrementar la carga tributaria de los más ricos, introducir un sistema eficiente de royalties para la explotación de los recursos naturales, fortalecer aún más el SII y reducir la participación de los impuestos indirectos en el financiamiento del Estado. Sabemos, sin embargo, que esto está descartado. Es por ello por lo que en las actuales condiciones la única política posible es rechazar la idea de legislar. Apoya esta posición la convicción de que es inconveniente para la economía del país introducir grandes cambios en el sistema tributario sin que hayan quedado claramente establecidos los efectos permanentes de la reforma tributaria del 2014.

Desde el punto de vista político, tampoco tiene sentido la decisión de buscar un consenso en materia tributaria. Sería más bien el momento de construir un acuerdo al interior de las oposiciones e impulsar un amplio debate con la ciudadanía para construir una propuesta de reforma tributaria que pudiera impulsar un eventual próximo Gobierno de las actuales oposiciones.

Es justamente el establecimiento de acuerdos sobre temas estratégicos entre los partidos opositores lo que puede permitir construir un acuerdo político y programático que ayude a superar las desconfianzas que caracterizan las relaciones entre los diferentes bloques opositores y abra perspectivas de una reconstitución de la alianza entre el centro y la izquierda como alternativa efectiva de poder.

Los principios que organizan el análisis del proyecto

Cuatro son los principios que organizan el análisis que realizan los técnicos DC sobre la iniciativa gubernamental: 1) no reducir los ingresos permanentes del Estado; 2) no empeorar la regresividad del sistema tributario; 3) no debilitar la institucionalidad tributaria para perseguir la evasión y elusión; y 4) impactar positivamente en el crecimiento económico.

Se trata de principios que, si bien son insuficientes para constituirse en los principios de la reforma tributaria que necesita el país, constituyen una base para discutir la propuesta gubernamental actual.

¿Por qué afirmamos, primero, que los principios indicados son insuficientes? El principio número uno no se condice con los requerimientos de una estrategia de desarrollo inclusiva y sustentable medioambientalmente. En efecto, con el desarrollo aumentan los requerimientos de bienes públicos y, por tanto, de financiamiento estatal. Ello queda en evidencia si se tiene en cuenta que la carga tributaria en los países desarrollados es en promedio 10 puntos mayor que la carga tributaria en Chile postreforma 2014. Áreas como el sistema de pensiones, la salud pública, la infraestructura, la investigación científico-tecnológica van a requerir en los próximos años recursos adicionales sustantivos. Del mismo modo, no basta con no empeorar la regresividad del sistema tributario.

Las investigaciones respecto del aumento de la desigualdad en el mundo y la mayor participación del 1% más rico en el ingreso de los países está dejando cada vez más clara la necesidad de fortalecer la progresividad del sistema tributario. Son numerosos los estudios que muestran que, en el período que siguió a la Segunda Guerra Mundial, coexistieron altas tasas de impuesto a la renta y mucho mayor progresividad del sistema tributario con altas tasas de crecimiento económico.

Tampoco es suficiente el tercer principio, ya que frente a la complejidad que adquiere, crecientemente, la organización empresarial, así como la mayor sofisticación de los sistemas de evasión y elusión tributaria en una economía globalizada, es necesario fortalecer permanentemente al SII. En relación con el cuarto principio, cabe señalar que, si bien el crecimiento es hoy fundamental en un país como Chile, es indispensable además que sea consistente con una adecuada protección del medio ambiente, crucial para una estrategia de desarrollo sustentable. En tal sentido, es fundamental impulsar los llamados impuestos verdes, así como aquellos, que aseguran que los recursos naturales del país van en efectivo beneficio del país y son explotados racionalmente.

Sin perjuicio de lo anterior, los principios que orientan el informe de los técnicos de la DC son adecuados para que las diferentes fuerzas de la oposición acuerden una posición común frente al proyecto gubernamental.

Las críticas al proyecto del Gobierno

El análisis divide el proyecto en 26 partes, lo que si bien permite un análisis detallado, incurre en el peligro de no discriminar en lo que son las líneas matrices del proyecto. Estas últimas son las decisivas para que la oposición determine si aprueba o no la idea de legislar. Desde nuestro punto de vista (que concuerda en lo fundamental con lo que ha sido el punto de vista opositor), el eje de la discusión se debe centrar en los siguientes puntos: 1) reintegración del sistema tributario; 2) cláusula general antielusión.

La propuesta de reintegración tributaria

La propuesta del Gobierno de integrar 100% el sistema implica pasar del sistema parcialmente integrado actual, donde solo una fracción (un 65%) de los impuestos pagados por la empresa se puede utilizar para pagar el impuesto final de las personas naturales, a un sistema donde el 100% pagado por la empresa es crédito para pagar el impuesto final de las personas. El documento concuerda con las críticas que desde un inicio se realizaron desde la oposición a esta medida. En efecto, aplicando los principios esbozados más arriba, la modificación propuesta por el Gobierno implica, según los técnicos de la DC, que “la recaudación disminuye de manera inambigua".

Con la reintegración total, las utilidades que se distribuyen a los dueños finales de las empresas en el sistema semiintegrado bajan su tasa de tributación de 44,45% a un 35% (-9,45%). Se estima una menor recaudación de alrededor de 500 a 1.000 millones de dólares anuales”. Del mismo modo, desde el punto de vista de la progresividad del sistema, la rebaja de impuestos favorece a los dueños de las empresas en el sistema semiintegrado. Conforme al documento, estas representan 12% de las empresas que pagaron impuestos de primera categoría en el año 2017. Según información del SII, estas empresas son además las más grandes.

Se puede estimar que aproximadamente un 80% de la rebaja de impuestos (US$640 millones de los US$800 millones) es recibida por 1.000 grandes empresas que venden al año 310 millones de dólares en promedio. Los dueños de las empresas más grandes son las personas con mayores ingresos. En lo que se refiere al impacto en el ahorro, inversión y crecimiento, el documento sostiene que, si bien la rebaja a los impuestos de las rentas del capital puede tener un impacto positivo en la inversión, se puede ver anulado porque simultáneamente se está rebajando el diferencial de impuestos entre las rentas del capital que se retiran de la empresa para el consumo de sus dueños y las que se reinvierten.

En la propuesta del Ejecutivo las rentas del capital que se mantienen reinvertidas no bajan sus impuestos. Actualmente la diferencia de impuestos entre retirar y reinvertir es de 17,45% (dado por 44,45%-27%), y con la propuesta de reintegración bajaría a solo un 8% (dada por 35%-27%).

Lo que desconcierta del documento, es que luego de estructurar una crítica avasalladora de la reintegración, propone aceptar la idea de la reintegración si se compensa la menor recaudación y se incluyen otros cambios tributarios que puedan mantener la progresividad tributaria. ¿Cuál es el sentido de aprobar una iniciativa claramente negativa (el documento no da ningún argumento en favor de la reintegración) para un sistema tributario razonable? Aprobar algo malo, proponiendo medidas que neutralizan sus efectos perniciosos, resulta incomprensible.

Las medidas complementarias que propone el documento son las siguientes: 1) creación de un nuevo tramo de mayor tasa en el global complementario; 2) establecer un impuesto a los retiros de utilidades (dividendos) de las empresas, acreditable contra los impuestos definitivos; 3) suponer, para efectos tributarios, una tasa de retiro de utilidades. La idea es que, al volver al esquema de integración total, podría establecerse, solo para efectos tributarios, que un porcentaje de las utilidades es retirado, el cual tributaría de acuerdo con el tramo del global complementario del dueño respectivo. Esto podría hacerse con un porcentaje bajo, sin establecerse la obligatoriedad de retirar efectivamente las utilidades, y aplicaría a los dueños personas naturales de todas las sociedades de inversión; 4) limitar las deducciones a la base tributaria a un tope.

Esta propuesta busca evitar que múltiples exenciones tributarias reduzcan la base tributaria a un nivel en el cual las personas de más altos ingresos paguen menos impuestos como porcentaje de sus ingresos que el resto de los contribuyentes. Sobre ese tope, los ingresos tributarán de acuerdo con la tributación del global complementario que corresponda; 5) controlar el uso de sociedades de inversión para efectos de diluir el pago de impuestos personales.

El documento señala que se deben abordar, tanto desde el punto de vista normativo como de la fiscalización, aquellos casos en que se usen estructuras societarias con el fin de diluir la tributación de los impuestos finales, frente a la ausencia de realidades de negocios o comerciales que las justifiquen; 6) finalmente se proponen otras interesantes medidas con efectos recaudatorios, que pueden estudiarse. Un impuesto a las utilidades que no sean distribuidas a las personas naturales dueñas al cabo de una cierta cantidad de años; aplicar un impuesto adicional a las utilidades retenidas en una empresa y reinvertidas en el extranjero, acreditable contra los impuestos definitivos; eliminación del régimen de renta presunta; limitar el uso y devolución en caso de pérdidas.

Como se ve, son medidas muy interesantes que cabría analizar en una futura reforma tributaria. No tiene, sin embargo, sentido aprobar la idea de legislar abriendo grandes posibilidades a que se apruebe la reintegración del sistema a cambio de medidas que lo más probable es que sean desdibujadas en su alcance, por ejemplo, a través de un veto presidencial.

La cláusula general antielusión

El documento de los técnicos democratacristianos es, con razón, muy crítico de las modificaciones que el proyecto de ley propone introducir a la cláusula general antielusión que introdujo la reforma tributaria del 2014. La crítica principal es que desnaturaliza la norma, toda vez que busca dar primacía o una especie de superioridad a las normas del Derecho Civil-Comercial, por sobre la eficacia del Derecho Tributario, olvidando que el Derecho Tributario en su contenido normativo es de orden público económico.

En efecto, 1) el documento llama la atención que el proyecto elimina el concepto de “la Ley tributaria”, “norma tributaria”, “hechos imponibles” o “la obligación tributaria” y, paralelamente con ello, se establece de modo expreso por el proyecto que el SII solo podrá desconocer la forma de los actos jurídicos o contratos celebrados por los interesados y los efectos tributarios de estos para los fines buscados, teniéndose presente y en consideración la normativa civil y comercial que regulan dichas acciones.

Por otra parte, 2) busca exigir que la autoridad fiscalizadora demuestre la existencia de “una causa o de causa ilícita”, esto es, en términos jurídicos, acreditar que los actos o contratos utilizados para eludir adolecen de un vicio de nulidad (en el proyecto se agrega que el SII deberá demostrar, en el caso de abuso de las formas jurídicas, que existe falta de causa o causa ilícita y que es un derecho de los contribuyentes). Tal situación sería impracticable en los hechos y en la realidad. La elusión consiste, precisamente, en lo opuesto: vale decir, en utilizar actos o contratos válidos para evitar cumplir con el espíritu y sentido de la ley.

Las modificaciones propuestas operarían, en la práctica, de un modo tal que jamás un acto válido podrá ser elusivo. 3) Establece que si el SII aplica a un caso determinado de simulación o de abuso alguna norma especial de antielusión (como facultad de tasación, fijar un precio de transferencia), ejercida tal norma especial, hace precluir las facultades del SII respecto de las mismas operaciones en que se ejerció la facultad especial, lo que ratifica que la nueva normativa acota las posibilidades de fiscalizar del SII, puesto que precisamente, a propósito de operaciones especiales y específicas que se sancionan, es que en los hechos el SII logra conocer e investigar los aspectos macro de dichas operaciones que eran desconocidas y que no se habían podido analizar por el ente fiscalizador. Una situación similar se produce en el caso que se cite a un contribuyente, pues precluye para este la aplicación de alguna norma especial antielusión, respecto de los mismos actos jurídicos o contratos comprendidos en la citación, lo que también implica una pérdida de herramientas de fiscalización por parte de la autoridad.

4) Reconoce que es un derecho de los contribuyentes a que se presuma su buena fe, lo que sumado a las otras exigencias señaladas, hace para la autoridad fiscalizadora que el tener que demostrar que se cometieron acciones elusivas o hechos o actos destinados a eludir sea, en la práctica, un imposible ante un tribunal, puesto que sería necesario para tal efecto el poder acreditar un estado premeditado o intencionalidad evidente de eludir, lo que en términos reales es un proceso subjetivo y no objetivo de fiscalización, imposible de poder probar o demostrar por los fiscalizadores.

Sobre la base de lo anterior, el documento concluye que las modificaciones que introduce el proyecto de ley a la norma general antielusión, la harían totalmente inaplicable en la práctica. La revisión que hace el documento de la legislación comparada deja en evidencia que la modificación propuesta se aleja de las mejores prácticas internacionales y, por tanto, debe rechazarse.

Condiciones que establece el documento para negociar un acuerdo con el Gobierno

El documento finaliza exponiendo lo que, a juicio de los técnicos DC, serían las condiciones que debería cumplir el Gobierno para abrir la posibilidad de un acuerdo en torno a la reforma tributaria.

Estas condiciones incluyen que el Gobierno entregue los elementos de forma transparente para determinar los efectos fiscales y los efectos distributivos de todas las medidas del proyecto, de manera de verificar si el proyecto al menos mantiene la progresividad del sistema tributario en régimen. Sobre esa base el Gobierno debería abrirse a incorporar al proyecto medidas recaudatorias progresivas permanentes que compensen los efectos de las otras iniciativas ya incluidas en el mismo.

El documento exige además que el Gobierno desista de construir su propuesta tributaria “sobre la hipótesis de un “SII arbitrario y abusivo”. Por tanto, exige la eliminación de todas aquellas medidas que le resten capacidad fiscalizadora al SII. Como contrapartida, deben fortalecerse los Tribunales Tributarios y Aduaneros, de manera que puedan trabajar de manera mucho más expedita y superar así el atochamiento de causas que tienen en la actualidad. Finalmente, señala que, si se quiere dar celeridad a la tramitación del proyecto, y no mantener abierta una discusión tributaria que genera incertidumbre en los actores económicos y, por tanto, afecta el crecimiento, el Ejecutivo debiera reducir significativamente el número de temas que incluye la iniciativa.

Es incuestionable la buena fe de los autores del proyecto. Sin embargo, queda en evidencia una cierta ingenuidad política al desconocerse en los hechos que las condiciones indicadas ponen en cuestión los objetivos estratégicos que fijó el Gobierno para el proyecto, esto es, reducir la carga tributaria de los más ricos y debilitar la capacidad del SII para combatir la elusión tributaria que en el marco de una economía globalizada crece en sofisticación. En ese sentido, y considerando la inconveniencia de malgastar tiempo político en momentos en que el país enfrenta diversas crisis institucionales y la necesidad de abocarse a temas como la reforma de pensiones y de la salud pública, la oposición debería acordar rechazar la idea de legislar.

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