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Opinión

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El Servel y el pacto electoral de la Nueva Mayoría

por 26 abril, 2016

El Servel y el pacto electoral de la Nueva Mayoría
El presidente parece creer que la cuestión puede ser decidida por referencia al diccionario, y que de la definición de diccionario se seguiría que “formalizar” es algo que una persona solo puede hacer con su comparecencia personal. Pero eso no tiene sentido. Es la ley y no el diccionario la que especifica cómo se formalizan las cosas.
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El 20 de abril recién pasado vencía el plazo para formalizar los pactos electorales con miras a la realización de primarias para la próxima elección municipal. Como se sabe, el pacto de la Nueva Mayoría no fue formalizado, porque al cumplirse el plazo, a las 12 de la noche de ese día, no estaban en el Servicio electoral todos los partidos de la Nueva Mayoría representados por sus presidentes. En particular, no se encontraba presente la senadora Isabel Allende, presidenta del Partido Socialista. Según la directora del Servel, la presencia de los presidentes de los partidos que pactan es una de las condiciones esenciales para la formalización de los pactos electorales. Por consiguiente, el pacto de la Nueva Mayoría no fue formalizado.

Este episodio ha motivado varias reacciones: que habla mal de la Nueva Mayoría que no haya sido posible inscribir el pacto antes del último minuto; que no es “serio” que se critique al Servel por un error de la Nueva Mayoría; que la senadora Allende debe renunciar siguiendo el ejemplo del presidente de la Democracia Cristiana cuando, hace más de una década, un error en los papeles de los candidatos democratacristianos amenazó con dejar a ese partido fuera del Congreso; que la autonomía del Servel exige que no se le acuse de ilegalidad, etc.

Las líneas que siguen son un comentario de los aspectos legales del asunto. Explican por qué, a mi juicio, la posición de la directora del Servel es manifiestamente contraria a la ley, y por qué no hay atentado a la autonomía del Servel en criticar la actuación de ese servicio por eso. No se hacen cargo de las dimensiones políticas de este incidente, de si habla bien o mal de la Nueva Mayoría el que hayan esperado hasta la noche del último día para formalizar el pacto electoral.

Sobre la interpretación de la directora del Servel del artículo 13 de la ley 20640

Desde el punto de vista jurídico, la pregunta de la que depende la correcta decisión de este caso es bastante precisa y fácil de identificar: cuando se trata de inscribir un pacto electoral que contempla la realización de elecciones primarias, ¿es necesaria la presencia personal de los presidentes de los partidos respectivos? La directora (s) del Servel sostuvo que sí, y por eso se negó a aceptar la inscripción del pacto de la Nueva Mayoría mientras no estuvieran presentes en el Servicio Electoral los presidentes de todos los partidos de dicha coalición, y uno de ellos, en este caso la senadora Isabel Allende, no alcanzó a llegar antes del vencimiento del plazo.

Sobre la formalización de los pactos electorales

Lamentablemente no ha habido una explicación por escrito que fije la posición del Servel. Solo hay explicaciones verbales: las que en su momento ofreció la directora, que han sido de modo más o menos preciso transmitidas por quienes estuvieron presentes, y las entrevistas radiales del presidente del Consejo del Servel. Eso es una lástima, porque evidentemente para considerar con cuidado argumentaciones jurídicas es crucial que ellas consten por escrito. Pero habrá que considerar los argumentos que han aparecido y los textos legales para poder dar una respuesta a la pregunta inicial.

En una entrevista radial, el presidente del Consejo Directivo del Servel explicó, primero, que conforme al artículo 25 de la ley de partidos políticos la representación legal de un partido la tiene el presidente o presidenta del mismo (aquí, min 1:40); luego, añadió que para la celebración de pactos electorales es necesaria también la voluntad del secretario general. Todo esto es, por cierto, correcto, pero no tiene relación alguna con la cuestión de la comparecencia personal ni con las exigencias formales para la declaración de un pacto. Porque lo que está en cuestión no es cuáles son las voluntades que, en representación de un partido político, deben concurrir a un pacto electoral. En esto hay acuerdo: deben ser los presidentes y los secretarios generales de los partidos políticos que pactan.

La pregunta es una totalmente distinta: ¿cuáles son las formas jurídicas a través de las cuales esas voluntades han de manifestarse? ¿Supone la formalización de un pacto electoral la presencia de quienes han de manifestar su voluntad?

En la misma entrevista, el presidente del Consejo Directivo explica: “Formalizar, si uno va al diccionario, es dar forma legal a una cosa” (aquí, min. 2:10).

Esto es indudable: “formalizar” es dar forma. Y está claro también que la ley exige formalizar los pactos. Pero la pregunta todavía no aparece: ¿cómo se formaliza? En la entrevista el presidente del Consejo del Servel responde como si se siguiera de todo lo anterior que “para ese acto [de formalización], tiene que estar sin duda el representante legal de cada uno de los partidos” (aquí, min. 2:15).

El presidente parece creer que la cuestión puede ser decidida por referencia al diccionario, y que de la definición de diccionario se seguiría que “formalizar” es algo que una persona solo puede hacer con su comparecencia personal. Pero eso no tiene sentido. Es la ley y no el diccionario la que especifica cómo se formalizan las cosas. Algunas veces la ley exige la comparecencia personal de una persona para “formalizar” algo, pero normalmente la comparecencia personal es innecesaria. Y para la formalización de pactos en el contexto de elecciones primarias hay una regla que explica precisamente cómo se hace. Es la misma regla que exige que el pacto sea formalizado, el artículo 13 de la ley 20640:

Artículo 13.- En el caso que dos o más partidos políticos decidan participar en las elecciones de parlamentarios o alcaldes conformando un pacto electoral, y decidan resolver la nominación de alguno de sus candidatos parlamentarios o alcaldes por elecciones primarias, el pacto electoral deberá formalizarse ante el Director del Servicio Electoral... mediante la presentación de una declaración suscrita por los presidentes y secretarios de los partidos políticos e independientes integrantes del pacto... 

Es difícil que la ley sea más clara. La “formalización” de un pacto se hace “mediante la presentación de una declaración suscrita por los presidentes y secretarios de los partidos políticos e independientes integrantes del pacto”. Esta es la regla legal, esta es la “letra” que el Servel una y otra vez dice que debe aplicar sin interpretación. La única pregunta para el director del Servel cuando se trata de formalizar un pacto es si hay una declaración suscrita por los presidentes y secretarios generales de los partidos que pactan (más independientes, en su caso) con el contenido que especifica el mismo artículo 13. Y aquí sí ayuda el diccionario, o al menos el sentido común: “suscrita” quiere decir “firmada”.

¿Otras reglas relevantes?

Cada vez que a nombre del Servel se ha buscado una explicación para la decisión de la directora, se ha enfatizado que aquí se trata de colacionar varias reglas, de varias leyes, y no solo del artículo 13 de la ley 20.640. Esto ya sugiere que el solo artículo 13 no exige comparecencia personal. Pero en realidad, al enfatizar que la cuestión no queda decidida por el artículo 13 se está buscando complejizar la cuestión, de modo que lo que fluye de modo irrefutable como la lectura natural de ese artículo pueda ser negado.

Pero ninguna de las disposiciones que se han invocado justifica sostener que los presidentes deben comparecer personalmente a la formalización de un pacto electoral (se mencionan las que he oído citadas):

1. El artículo 3 bis de la ley 18700, a la que el artículo 13 de la ley 20640 hace referencia, contiene una regla análoga a la de ese artículo y otras disposiciones que no se refieren a las exigencias formales de la formalización.

2. El artículo 3 de la ley 18700, dispone que los presidentes y secretarios generales de cada partido deben hacer las declaraciones de candidaturas. Esta regla especifica cuáles son las autoridades que pueden (deben) hacer declaraciones de candidaturas, no cuál es la forma en la que esas declaraciones pueden hacerse. En todo caso, nótese que este artículo no se refiere a la formalización de los pactos electorales, sino a la declaración de candidaturas.

3. El artículo 110 de la ley de municipalidades, dispone que las declaraciones de pactos electorales deberán constar en un único instrumento que se debe formalizar ante el director del Servicio Electoral. Nada nuevo aquí, por cierto; en rigor, una reiteración de que la comparecencia personal no es lo que importa, sino la presentación del respectivo instrumento. El artículo 110 hace, en lo demás, aplicables las reglas del ya visto artículo 3 bis de la ley 18700.

4. El (antiguo) artículo 24 de la ley 18603 (de partidos políticos), que dispone que a los presidentes les corresponde la representación del partido. Ya ha quedado explicado que esto es enteramente irrelevante. La pregunta en ningún momento ha sido quiénes son aquellos cuya voluntad deben concurrir para poder firmar un pacto en representación del partido, sino cuál es la formalidad a la que dicha declaración ha de sujetarse.

Conclusión

De todas las consideraciones anteriores se sigue que la decisión de la directora del Servel de no recibir la declaración hecha por los presidentes y secretarios generales de los partidos de la Nueva Mayoría, en atención al hecho de que la presidenta del Partido Socialista, senadora Isabel Allende, no se encontraba presente, es contraria a la ley.

¿Qué hacer ante esta decisión ilegal del Servel?

Habiendo establecido que la decisión de la directora del Servel fue contra la ley, ¿qué es lo que debe ocurrir ahora? Esta pregunta puede plantearse desde varias perspectivas.

Desde el punto de vista de los partidos políticos y los parlamentarios

El 21 de abril algunos partidos de la Nueva Mayoría emitieron una declaración en que se acusaba al Servel de haber actuado “fuera de sus competencias y atribuciones”, y se anunciaban acciones “para revertir las eventuales actuaciones arbitrarias e ilegales que afectaron el normal proceso de inscripción legal de candidaturas”. El vicepresidente del Partido Demócrata Cristiano, refiriéndose a esta declaración, sostuvo que “no hemos suscrito esta declaración pública como Nueva Mayoría, porque respetamos la autonomía constitucional del Servel. No nos parece calificar ni descalificar las atribuciones del Servel”.

Aquí la confusión es total. Que un órgano sea autónomo no quiere decir que sus actuaciones no estén sometidas a la ley. Y eso implica que es una cuestión apropiada de debate público si en su acción el Servel cumple con su deber de actuar conforme a la ley. Es absurdo sostener que por criticar una actuación por ser ilegal el que hace la crítica está negando la autonomía del Servel. En realidad es precisamente al contrario. La mejor manera de asegurar que la autonomía no producirá problemas, es que el órgano autónomo respectivo se sepa al alcance de la crítica de todos. Los partidos políticos y las cámaras no pueden dar instrucciones al Servel, pero evidentemente pueden opinar sobre la legalidad de su actuar.

Desde el punto de vista del propio Servel

En declaraciones radiales, el presidente del Consejo Directivo del Servel explicó que defendía la decisión de la directora porque “hacemos lo que corresponde en cualquier institución seria: respaldamos lo que hizo la directora”. Con esto el presidente comete un error, porque su deber no es defender las actuaciones de la Directora, sino velar por que esas actuaciones se sujeten a la ley.

El Servel está dotado de un Consejo Directivo y un director nacional. El Consejo Directivo tiene, entre otras, las siguientes facultades:

Artículo 67.- Corresponderá al Consejo Directivo del Servicio Electoral:

b) Velar por el cumplimiento de las normas aplicables al Servicio.

d) Supervisar los actos del Director.

g) Designar y remover al Director del Servicio Electoral, conforme a lo dispuesto en el artículo 68.

En ejercicio de sus facultades, el Consejo puede: (i) primero, determinar que es ilegal exigir la presencia de los presidentes de los partidos políticos para formalizar un pacto de primarias. Si es así, velar por que no se formulen exigencias ilegales a los partidos es responsabilidad del Consejo, conforme a lo dispuesto en la letra b del artículo 67.

En segundo lugar (ii), puede determinar que en consecuencia la decisión del director fue ilegal y, cumpliendo su deber de “supervisar” la acción del director, dar por recibida la declaración de formalización. “Visar” algo es examinarlo y aprobarlo o desaprobarlo; “supervisar” es revisar lo que ha sido visado por otro. La facultad de supervisión, entonces, supone alguna facultad razonable de avocación, es decir, de decidir el asunto decidido por el supervisado. Eso es lo que en este caso debe hacer el Consejo.

En adición a lo anterior (iii), es posible reiterar una dimensión del asunto que ya se había hecho clara en un episodio anterior (véase aquí). La misma persona que decidió ilegalmente no aceptar la formalización del pacto de la Nueva Mayoría obstaculizó hace unos meses la inscripción de Revolución Democrática diciendo que la palabra “revolución” era ilícita en virtud de lo establecido entonces en el artículo 8 de la ley 18603, porque ella, “en la mayoría de sus acepciones”, implica “eventuales acciones contrarias al orden público y la paz social”. Esta decisión también fue un exceso de la directora del Servel, lo que quedó reconocido porque la misma palabra fue aprobada posteriormente por el Servel.

Decisiones como estas pueden tener consecuencias políticas incalculables. Cuando estas actuaciones son conforme a la ley, sus consecuencias no son imputables al Servel, sino a los interesados. Así, si los partidos de la Nueva Mayoría no hubieran presentado la declaración antes de las 24 horas del 20 de abril, habrían sido correctamente criticados por no haber acordado primarias. Pero cuando el Servel actúa ilegalmente las interpretaciones políticas son inevitables. Y ellas, por cierto, no necesitan ser verdaderas para tener efectos políticos.

Decisiones como estas pueden tener consecuencias políticas incalculables. Cuando estas actuaciones son conforme a la ley, sus consecuencias no son imputables al Servel, sino a los interesados. Así, si los partidos de la Nueva Mayoría no hubieran presentado la declaración antes de las 24 horas del 20 de abril, habrían sido correctamente criticados por no haber acordado primarias. Pero cuando el Servel actúa ilegalmente las interpretaciones políticas son inevitables. Y ellas, por cierto, no necesitan ser verdaderas para tener efectos políticos.

Así, la decisión sobre la palabra “revolución” pudo ser leída como el intento del “duopolio” de dificultar la inscripción de movimientos nuevos; la decisión actual sobre la formalización del pacto electoral de la Nueva Mayoría es presentada como una manera de cubrir las dificultades que para llegar a un acuerdo ha tenido la Nueva Mayoría; la eventual modificación de la decisión del Servel será tomada por otros como prueba de que “los políticos” pueden presionar a las instituciones cuando les conviene, etc. Nada de esto necesita ser verdad para tener efectos políticos, porque los efectos políticos de algo no necesitan ser justificados o verdaderos para ser relevantes.

Como las decisiones del Servel pueden tener considerables efectos políticos, una directora que ha mostrado un déficit tan notorio de criterio jurídico es un peligro considerable para el “desarrollo de la vida democrática del país”, que según el artículo 67 letra l de la ley del Servel es otro de los deberes del Consejo promover.

Ahora bien, la directora no es titular en su cargo, sino subrogante. Por consiguiente, no puede ser removida. Pero el Consejo sí puede llamarle públicamente la atención a su supervisada, y dar instrucciones generales para evitar que situaciones como las mencionadas se repetirán.

Sería recomendable que el Consejo considerara, por ejemplo, la siguiente instrucción general: el Servicio no puede negarse a recibir un documento que se le presenta. El 20 de abril el Servicio simplemente se negó a recibir la declaración de la Nueva Mayoría. Esto hace que todo sea más difícil, en la medida en que no hay un acto formalmente identificable contra el cual los afectados puedan después recurrir ni hay tampoco certificación oficial de qué es lo que tenían consigo o no los solicitantes ese día.

La solución adecuada habría sido que la presentación hubiera sido aceptada, con constancia de los circunstancias en que fue aceptada. Esta constancia dejaría, por cierto, abierta la posibilidad de rechazar la formalización del pacto electoral, porque el Servicio tiene un plazo legal (de 5 días, conforme al artículo 19 de la ley 20640) para pronunciarse sobre la aceptación o rechazo de las candidaturas. La regla prudente aquí es que el Consejo no puede no recibir algo que se le presenta. Esto dejaría a salvo tanto la potestad del Servicio para calificar posteriormente la candidatura o el pacto, como el derecho de los interesados de reclamar contra las decisiones que juzguen ilegales del Servicio, en su caso.

Desde el punto de vista de los propios afectados

Los afectados tienen varias vías de reclamación, aunque la estrechez de los plazos hace que varias de ellas sean solo teóricas.

Primero, pueden por cierto recurrir de protección ante la Corte de Apelaciones de Santiago. También pueden recurrir de queja ante el Tribunal Calificador (art. 60 ley de partidos políticos). Es verdad que este recurso se refiere a casos “de falta o abuso del Director del Servicio Electoral en la aplicación de esta ley (de partidos políticos)”, pero es igualmente claro que el artículo 13 de la ley de primarias reitera la regla del artículo 3 bis de la ley de partidos, a la que la primera hace por los demás referencia.

Pero lo más rápido sería recurrir ante el Consejo Directivo del Servel, el que debe velar por el complimiento de la legislación que la Directora ha dejado sin ejecución. En cumplimiento de ese deber, y ejerciendo su supervisión de la labor del director del Servicio, podría pedírsele que se pronunciara sobre las cuestiones indicadas en la sección anterior. Según información de prensa, los partidos afectados por la decisión de la directora ya han solicitado su intervención en estos términos al Consejo Directivo.

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