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La inepta implementación de la nueva ley de Migraciones

por 30 abril, 2016

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El reciente anuncio de la postergación del envío al Parlamento del proyecto de ley de Migraciones es, a todas luces, un hecho que se veía venir para quienes conocemos de cerca cómo se ha abordado este tema desde el inicio del gobierno en 2014.

Como bien dijo el Ministro del Interior Jorge Burgos, a propósito de la corrupción en la ANFP y, en particular de su ex Presidente Sergio Jadue, “lo que empieza espurio, termina espurio”. Pues bien, en el asunto migratorio ocurre lo mismo. El nombramiento de una persona en la jefatura del Departamento de Extranjería y Migración - DEM - sin experiencia alguna en migraciones fue sin duda un mal inicio, sobre todo para un momento histórico para Chile en el cual debía formularse una nueva Ley de Migraciones acorde con la realidad global y los modernos estándares internacionales.

Tuve el honor de ser convocado a formar parte de la Comisión Programática de la Presidenta Bachelet en el tema migratorio, representando al Instituto Igualdad. Un variopinto grupo de profesionales, conocedores de las migraciones, hicimos un importante esfuerzo para elaborar las bases del programa presidencial. Poco o nada se ha cumplido.

Desgraciadamente la conducción política y técnica desde el DEM ha significado dos años perdidos en cuanto a un nuevo proyecto de Ley de Migraciones, necesaria modernización normativa que nuestro país requiere para los nuevos tiempos de alto crecimiento inmigratorio (7% anual) y bajo crecimiento demográfico de Chile (1% anual). De continuar estas tendencias, los inmigrantes conformarán en 2014 en torno al 12% de la población de Chile, cifra semejante a lo que muestra hoy España o Francia.

El descenso sostenido de la natalidad y el envejecimiento creciente muestran un escenario poblacional complejo para las próximas décadas, frente al cual es necesario prepararse responsablemente. Resulta difícil comprender que se esté trabajando en normativas migratorias cuando no se ha hecho estudio prospectivo alguno respecto de las necesidades demográficas y de talento humano en nuestro país para el mediano y largo plazo. Esto equivale a colocar la carreta delante de los bueyes. Presenté una propuesta en este sentido al Ministerio de Desarrollo Social, desde mi jefatura de la Unidad de Migraciones e Inclusión Social (oct. 2014 – dic. 2015), sin resultado positivo. Parece ser que la miopía que produce los avatares de la coyuntura política no permiten visualizar escenarios futuros y tomar acciones anticipatorias.

La confusión reina en el DEM. Esto ha repercutido negativamente en la concreción de una propuesta de Ley de Migraciones. El desconcierto se refleja, entre otras acciones, en el papel que han jugado los distintos consejos de migraciones que se han establecido.

Veamos la situación de los Consejos. El 11 de julio de 2014 la Presidenta Bachelet mediante decreto Nº 1393 conformó el Consejo de Ministros de Política Migratoria – CMPM - con el objetivo de hacer propuestas sobre Política Nacional Migratoria y coordinar las acciones, planes y programas de los distintos actores institucionales en esta materia. Una de sus funciones era precisamente la de generar iniciativas tendientes a regular los efectos de la migración y formular modificaciones a la normativa y legislación vigente. Sin embargo, este Consejo recién se constituyó el 6 de noviembre de 2015. Paradojalmente, en la sesión constitutiva los Ministros de Estado recibieron el Anteproyecto de Ley de Migraciones (versión octubre 2015) y el Instructivo Presidencial de Política Migratoria 2015 Nº 005. Este Consejo de Ministros debía jugar un rol crucial en la preparación de estos importantes documentos. Nada de aquello ocurrió.

Entrando al cuarto mes del 2016 este Consejo de Ministros no ha vuelto a sesionar y más parece que la reunión constitutiva de noviembre pasado solo fue un saludo a la bandera y para los registros fotográficos del DEM. Este hecho es estéticamente impresentable. Se ha desairado seriamente el rol del conjunto de los ministerios en la preparación del Anteproyecto de Ley. En definitiva, la absoluta inacción de este Consejo ha evidenciado un total irrespeto de este decreto presidencial. Sin duda que esta es una de las razones más claras del fracaso en la presentación oportuna de la nueva Ley de Migraciones al Parlamento chileno. La responsabilidad recae directamente en la forma como el DEM ha administrado este asunto desde sus comienzos: desatendiendo a sus pares del Estado y buscando alianzas con organizaciones no gubernamentales quienes, en definitiva, han marcado la pauta de trabajo y los contenidos sustantivos de la propuesta de Ley. Parece increíble mas es cierto.

Por otro lado, el 27 de enero de 2015, mediante Decreto Nº 107 se instala el Consejo Técnico de Política Migratoria – CTPM -, integrado por profesionales de distintos ministerios. Se señala en este Decreto la necesidad de generar mecanismos que permitan incorporar en las definiciones de la Política Nacional Migratoria, la participación de los agentes públicos del nivel central, provincial y local, así como los demás órganos de la Administración del Estado y la sociedad civil, para que proporciones elementos técnicos para estructurar la agenda temática del Consejo de Ministros de Política Migratoria, antes mencionado. Pero, ya sabemos, éste solo ha sesionado una vez, cuando se conformó en noviembre del 2015.

Una de las funciones del CTPM consistía en promover un desarrollo armónico de las políticas de inmigración y emigración de Chile. En este Consejo me tocó actuar en su mesa ejecutiva representando al Ministerio de Desarrollo Social en tanto líder del grupo de Inclusión Social, integrado por los ministerios de Vivienda y Urbanismo, Salud y Educación, entre otros. Esta instancia ejecutiva preparó el Instructivo Presidencial Nº 005 supra mencionado. Carente de toda lógica de política pública, el Instructivo fue trabajado en paralelo con el Anteproyecto de Ley, situación anómala que hice ver en su momento y en las instancias pertinentes.

 La postergación del envío al Parlamento del proyecto de Ley de Migraciones deriva de una negligente conducción de parte del DEM. Durante dos años trabajó en su redacción, dando la espalda al Estado, despreciando el CMPM y el CTPM, tanto en su necesaria discusión como en la redacción preliminar. De hecho nunca se conoció el equipo profesional que redactó el Anteproyecto de Ley.



Este Instructivo fue discutido durante 4 meses por el conjunto de profesionales de los distintos ministerios agrupados en 7 mesas temáticas. La mesa ejecutiva, coordinada por el DEM, era la responsable de la redacción del documento final que debía ser propuesto a la Presidenta Bachelet. En el mes de junio este documento fue aprobado por el CTPM luego de amplios y ricos debates. Sin embargo, y para sorpresa de todos los representantes ministeriales, en el mes de noviembre salió a la luz el Instructivo firmado por S.E. pero en una versión muy distinta de la acordada por el CTPM. Hice ver en el DEM, en el grupo de trabajo de Inclusión Social y en el Ministerio de Desarrollo Social lo insólito de esta situación pues se alejaba totalmente del espíritu con el cual trabajamos todos los ministerios para una compleja elaboración de ese documento de política. El DEM, responsable de la coordinación del CTPM, nunca dio una explicación y guardó silencio. Hasta ahora no se sabe quién decidió modificar este documento, y menos las razones para aquello. Es dable preguntarse si la máxima autoridad del país conocía este hecho. Me da la impresión que aprobó este documento sin saber que los cambios introducidos por el DEM no habían sido consultados al CTPM y menos al ni siquiera conformado CMPM. La última reunión de la mesa ejecutiva de este Consejo Técnico fue en junio de 2015, cuando se aprobó el documento original de Instructivo Presidencial. Hasta hoy no se ha vuelto a convocar.

En febrero de este año se ha conformado un nuevo Consejo Consultivo de Migraciones, integrado por 18 miembros pertenecientes a agrupaciones de migrantes y refugiados, representantes del mundo académico y de ONGs. Una de sus funciones, se señala, será la de participar en el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas relativas a las migraciones en Chile. Este Consejo de la sociedad civil aún no se constituye. ¿Seguirá este Consejo el mismo camino de los anteriores ya aludidos? Estas organizaciones han evidenciado en comunicaciones escritas por redes sociales su profundo malestar por la suspensión del envío del proyecto de Ley al Parlamento, como se les había reiteradamente prometido el año pasado.

Todos los Consejos mencionados son coordinados por el DEM. Es preocupante que no exista claridad sobre las interfases de los distintos Consejos que se han estructurado para el tratamiento del asunto migratorio. La relevancia creciente del tema exige una conducción que sepa distinguir claramente los objetivos y las funciones de los distintos Consejos. Y, sobre todo, requiere de trasparencia en la gestión pública y de autoridades que impriman una visión de Estado, en donde se ponderen equilibradamente las necesidades poblacionales y socioeconómicas de Chile, con un sistema ad hoc de atracción intencionada de personas, a la luz de regulaciones criteriosas para el ingreso al territorio nacional y la obtención de los distintos tipos de visas de permanencia, sea en Chile o en los países de origen. La Ley de Migraciones exige coherencia y liderazgo desde el Estado para encauzar acertadamente esta materia de tanta relevancia para el Chile del futuro.

En síntesis, la postergación del envío al Parlamento del proyecto de Ley de Migraciones deriva de una negligente conducción de parte del DEM. Durante dos años trabajó en su redacción, dando la espalda al Estado, despreciando el CMPM y el CTPM, tanto en su necesaria discusión como en la redacción preliminar. De hecho nunca se conoció el equipo profesional que redactó el Anteproyecto de Ley. La mesa ejecutiva del CTPM solo pudo conocer el Anteproyecto de Ley en noviembre 2015, en el mismo momento que lo conoció el CMPM. Y no hubo coordinación alguna entre los contenidos del Instructivo Presidencial Nº005 aprobado por el CTPM y el Anteproyecto de Ley.

El gobierno, la temática migratoria, y sobre todo los inmigrantes avecindados en Chile, y los que vendrán, están ahora pagando los platos rotos por erradas decisiones de política pública institucional efectuadas en el inicio del período presidencial. A estas alturas se debe dar un rápido giro al trabajo intramuros del DEM y abrirlo a visiones de Estado y con el Estado. El futuro poblacional y la armonía social de Chile lo exigen en forma urgente.

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