Opinión
Antes que nada, para hablar del sistema mutual chileno es necesario aclarar que este como tal no existe. No hay nada chileno en el sistema mutual chileno. El sistema mutual chileno no es más que el sistema germano creado en 1884 por el gobierno de Otto von Bismarck e importado a Chile por la Asociación de Industriales de Valparaíso, la Sociedad de Fomento Fabril y la Cámara Chilena de la Construcción. Bajo el alero de estas asociaciones gremiales se implementa en el país el modelo germano, dando nacimiento al Instituto de Seguridad del Trabajo (1957), la Asociación Chilena de Seguridad (1958) y la Mutual de Seguridad (1966). Este hecho histórico va a resultar una sorpresa para muchos, inclusive para los altos ejecutivos de las mutualidades, quienes con su continua propaganda no sólo convencieron a todo el país del origen chileno del sistema sino también a sí mismos. De hecho, durante mis 10 años de servicio en la Asociación Chilena de Seguridad yo también estaba convencido que el genio empresarial chileno había creado el sistema. Pero aquello no es verídico. Ni Eugenio Heiremans ni ninguno de los próceres empresariales formuló el sistema mutual. El sistema es de diseño alemán. Este hecho histórico es de la mayor relevancia, pues sólo mediante la comprensión del modelo germano, implementado también en Canadá, Austria, Noruega, Estados Unidos, Nueva Zelandia, Italia y muchos otros países, es posible comprender lo anómalo y fallido de su implementación en Chile. Veamos a continuación de qué se trata el modelo germano.
El sistema germano nace a fines del siglo diecinueve a causa de los accidentes masivos provocados por la segunda revolución industrial (1870-1914) y el explosivo aumento de demandas judiciales por accidentes del trabajo falladas a favor de los trabajadores. Dentro de un contexto de convulsión social y económica, el gobierno de Otto von Bismarck apoyado por la elite industrial germana decide crear un seguro obligatorio contra accidentes del trabajo para proveer compensaciones a todo evento a los trabajadores accidentados y distribuir los costos entre las empresas. Este seguro obligatorio fue creado para proteger a las empresas, no para proteger a los trabajadores. El objetivo era blindar económicamente a las empresas de los costos derivados de las compensaciones por daño generadas por las demandas judiciales que estaban siendo adjudicadas a favor de los trabajadores en las cortes alemanas. El modelo Bismarckiano, cuyo objetivo es la distribución colectiva de costos y la distribución individualizada de compensaciones en forma de prestaciones médicas y económicas – subsidios, indemnizaciones y pensiones – se basa en cinco principios: (a) seguro obligatorio, (b) compensación a todo evento sin discriminación de culpa, (c) compensaciones equivalentes a los costos médicos y a la pérdida de remuneración del trabajador, (d) compensaciones pagadas en su totalidad por el empleador y (e) distribución colectiva de los costos de las compensaciones entre las empresas aseguradas.
Cómo se puede apreciar, el objetivo del modelo germano era compensar a los trabajadores accidentados con servicios médicos y la sustitución de la remuneración en caso de incapacidad temporal o bien indemnización en caso de incapacidad permanente, y por otro lado, distribuir los costos económicos entre las empresas cotizantes del seguro. Es por esta razón que en la mayoría de los países donde se implementó el sistema germano se les conocen como “Workers’ Compensation Boards”, es decir, asociaciones de compensaciones para trabajadores. Quien revise la literatura académica internacional se encontrará con el término “workers’ compensation” en casi todos los artículos, incluso en aquellos artículos chilenos traducidos al inglés. En Chile, una notable excepción, las mutuales adquieren nombres de fantasía con términos como seguridad y slogans centrados en la prevención que nada tienen que ver con su diseño original ni con su real propósito ni funcionamiento. Como bien digo, estas organizaciones son empresas de seguros, no son empresas de seguridad laboral, ni de prevención de riesgos, ni de cultura preventiva. ¿Pero acaso en Chile las mutuales no hacen gestión de prevención? Efectivamente hacen prevención, pero tal como el modelo germano lo impone, lo hacen de forma subsidiaria y economicista para reducir los costos de las empresas, no para mejorar la condición de los trabajadores. La prevención de riesgos de las mutualidades está capturada por el rol económico del seguro, es decir, reducir la prima a pagar por las empresas aseguradas. Además, si se analiza la distribución de costos la situación es aún más clara. En promedio, más del 80% de los costos de estas organizaciones obedecen a la entrega de prestaciones médicas y económicas, y alrededor de un ínfimo 5% corresponde a la gestión de prevención. Por tanto, sostener que la esencia de las mutualidades es hacer prevención de riesgos es tan absurdo como decir que el propósito de los cines es vender popcorn. Tal como la venta de popcorn en los cines es una actividad complementaria, la prevención de riesgos también lo es para las mutualidades chilenas. Ahora, lo importante aquí es reconocer que el modelo germano implementado en Chile, bajo un envoltorio de empresas de seguridad y prevención, es en realidad un seguro empresarial para blindar a los empleadores contra los costos médicos y económicos derivados de los accidentes y las enfermedades laborales. Aquella es la función primordial del sistema germano y por ende de las mutualidades chilenas. Veamos ahora cómo funciona este seguro y cómo se construyen las primas a pagar por los empleadores.
Este seguro empresarial de origen germano nace a partir del desarrollo de las estadísticas y las probabilidades. Previo a este gran avance matemático, los seguros en Alemania eran vistos como una actividad meramente especulativa, y como país protestante, era impensable aplicar un seguro y por ende especular para resolver problemas sociales. La especulación era vista como una actividad inmoral. Con el nacimiento de las estadísticas y probabilidades se abre la posibilidad de predecir y distribuir el costo de las compensaciones de manera científica, no especulativa y por lo tanto de forma ética. Este avance científico es determinante para comprender el funcionamiento del modelo germano. En base a las estadísticas y las probabilidades, el sistema germano registra y procesa grandes volúmenes de información de accidentes, días perdidos, fatalidades, grados de invalidez e incapacidad laboral, para asignar a las empresas a diferentes grupos según niveles similares de riesgo y así determinar colectiva e individualmente la prima a pagar por cada empresa. Esencialmente, la prima se compone de una cotización básica que se deriva de la suma de los costos de todas las empresas asignadas al mismo sector o grupo, y por una cotización adicional, que permite corregir la desviación de cada empresa en relación al sector o grupo asignado. Si la desviación de una empresa es positiva, es decir, superior al promedio del sector o grupo asignado, la empresa debe pagar una cotización adicional. La construcción de las primas es de carácter prospectivo, es decir, registra y procesa la información del presente para establecer las primas a pagar en el futuro. En otras palabras, el valor es siempre una predicción, donde las primas a pagar por las empresas corresponden a la información recolectada y procesada en el pasado. Ahora, más allá de las especificidades, lo importante aquí es comprender el rol de la información. Según lo detallan los textos históricos, la información juega un papel determinante para la operación del sistema. El sistema germano requiere de un registro y procesamiento informacional fidedigno del número de accidentes, días perdidos, enfermedades, fatalidades, etc, para construir las primas a pagar de forma colectiva por cada sector y de forma individual por cada empresa. Asimismo, se requiere de un proceso informacional acucioso para financiar las prestaciones médicas y económicas en equivalencia real a los costos médicos y a la sustitución de la remuneración por incapacidades temporales, permanentes y la muerte del trabajador – pensión. Es por esta razón que cuando se implementa este seguro en Alemania, se le entrega al estado la responsabilidad de legislar en torno a la construcción de los grupos de riesgo, los parámetros para establecer las primas, definir los tipos de accidentes a ser compensados, calificarlos como de origen laboral, administrar apelaciones, resolver conflictos, informar a los trabajadores de sus derechos, y en fin, supervisar el proceso de registro y procesamiento de información de accidentes del trabajo. Se instaura en Alemania la “Oficina Imperial de Seguros” para legislar y supervisar el correcto funcionamiento de este seguro empresarial de manera que las compensaciones fueran equivalentes a los costos reales de los accidentes laborales. En resumen, el seguro germano, anclado en un proceso informacional de tipo estadístico y probabilístico, fue pensado y diseñado para ser gestionado y supervisado directamente por el estado.
En Chile, las mutualidades privadas, que entregan una cobertura superior al 70% aproximado de la masa laboral, disponen de una desmedida autonomía operacional. Esta excesiva independencia se explica, por un lado, por un aparato estatal rudimentario y débil, que recién en 1968 hace obligatorio el seguro contra accidentes del trabajo – ley 16.744 – y comienza tímidamente a legislar en el ámbito de la salud y la seguridad laboral. En el presente, si bien las mutualidades se encuentran reguladas por la Superintendencia de Seguridad Social, el papel de esta entidad sigue siendo magro e insuficiente si se le compara con las atribuciones que las entidades estatales tienen en otros países donde opera el modelo germano. Por ejemplo, en Chile, son las propias mutualidades las que ajustan sus parámetros y califican los accidentes y enfermedades como de origen laboral. Según cifras entregadas por la Superintendencia de Seguridad Social, existen diferencias de más de 9 puntos porcentuales entre las mutualidades en relación a los accidentes calificados como laborales, lo que evidencia una alta inconsistencia en los parámetros utilizados por las mutualidades. Además, según cifras de la misma Superintendencia, desde el 2012 ya se puede observar un aumento general en las subcalificaciones en todo el sistema. En cuanto a las enfermedades, según cifras de la Superintendencia, menos del 30% se califican como de origen laboral. Un estudio de Bitrán asociados estimaba ya en el 2011 que una gran porcentaje de enfermedades laborales eran atendidas por las ISAPRES como enfermedades comunes. Aparte de la calificación, otro mecanismo en manos de las mutualidades que distorsiona fuertemente las cifras de accidentes es el sistema de denuncia o reporte de accidentes. Los subreportes, es decir, los accidentes y las enfermedades laborales que no se denuncian a las mutualidades, es un fenómeno conocido pero no objetivado por la Superintendencia de Seguridad Social en su capacidad de distorsionar las tasas de accidentes. El proceso de denuncia de accidentes y enfermedades, en vez de estar en manos del estado, se encuentra capturado por las mutualidades, que velan por que sus empresas clientes paguen una cotización lo más reducida posible. Los empleadores se benefician sustancialmente de un sistema de denuncia de accidentes que debe ser autorizado y firmado por el empleador. No es necesario ser académico para comprender que menos denuncias de accidentes se traducen en primas menores, lo que por un lado beneficia al empleador, y por otro, perjudica a los trabajadores mediante la inhabilitación en la entrega de beneficios médicos y económicos. Objetivizar los subreportes no es una tarea sencilla. Al respecto, la literatura académica sugiere que una forma de estudiarlos es mediante las inconsistencias existentes entre las tasas de accidentes, los números de días perdidos y las tasas de fatalidades. Desde esta perspectiva, se puede apreciar, por ejemplo, que en la minería existe un gran problema de subreportes. Según cifras de la Superintendencia, en la década 2007–2016, la tasa de accidentabilidad de la minería fue la menor en comparación a todos los otros rubros. Sin embargo, durante el mismo período, la minería fue el sector con mayor aumento en días perdidos, es decir, con un importante aumento de accidentes graves. ¿Cómo se explica esta paradoja? Básicamente por un aumento en los subreportes de accidentes leves, que por lo general son tratados en los policlínicos de las mineras y nunca se reportan a las mutualidades. Es el fenómeno de los subreporte de accidentes leves lo que ha permitido a la minería ser líder en el descenso de la tasa de accidentabilidad y, paradójicamente, líder en el aumento de días perdidos por el período de una década. En síntesis, el dilema Chileno de los subreportes y las subcalificaciones, prácticas corruptas que inhabilitan al seguro germano distribuir de forma efectiva los beneficios médicos y económicos a los trabajadores, se explica básicamente por la ausencia del estado como participante activo y garante de la salud y la seguridad laboral.
A modo de conclusión, es posible sostener que el sistema mutual chileno no es más que una implementación fallida del modelo germano, el que anclado en un proceso de registro y procesamiento informacional fidedigno, requiere de la participación directa del estado para asegurar que los accidentes y las enfermedades laborales sean reportados y calificados según parámetros adecuados y consistentes. Ahora, esta es recién la puerta de entrada para permitir que el registro y procesamiento de información de accidentes y enfermedades laborales funcione adecuadamente de manera que el valor de las primas sean equivalentes al valor real y efectivo de las compesaciones a dispensar a los trabajadores accidentados. Al respecto, es necesario precisar que la tasa de accidentabilidad chilena no es reflejo de los accidentes que realmente ocurren, sino, de las lesiones con tiempo pérdido que son efectivamente reportados y calificados por las mutualidades. Es decir, en un escenario de opacidad y caos informacional como el chileno, donde abundan los subreportes y las subcalificaciones, una tasa de accidentabilidad baja no refleja menos lesiones con tiempo pérdido, sino, un mayor número de subreportes y subcalificaciones. El sistema mutual chileno, como implementación frustrada del modelo germano, es un sistema que mediante incentivos económicos está estructuralmente destinado a producir subreportes y subcalificaciones, y por ende, cifras altamente distorsionadas. Finalmente, es importante enfatizar que en materia de salud y seguridad laboral, Chile no presenta problemas de diseño, sino de implementación. El modelo germano es una gran sistema de compensaciones, funciona como reloj, siempre y cuando se implemente de forma adecuada: con una gestión directa del estado.
