Acerca del FES como reemplazo del CAE

Durante el último tiempo, se ha producido un intenso intercambio de opiniones en relación con el avance legislativo del proyecto del Gobierno que propone un nuevo sistema de Financiamiento para Educación Superior, FES, el que –en la práctica– se concentra esencialmente en financiamiento estudiantil.

El proyecto en sí propone un mecanismo de reordenamiento y de condonación parcial de las deudas contraídas por el uso del Crédito con Aval del Estado, CAE, y de un instrumento de financiamiento estudiantil en su reemplazo. Frente a esta situación, surgen varias interrogantes, por lo que convendría despejarlas, a fin de decidir adecuadamente sobre políticas que impactan e impactarán a miles de familias chilenas.

¿Existen asimetrías significativas entre los actuales instrumentos de financiamiento estudiantil?

Las instituciones adscritas a gratuidad, desde de la entrada en vigor de la Ley N° 21.091 el año 2018, se encuentran bajo una regulación estricta de sus vacantes y del valor de sus aranceles. En términos específicos, establece un límite de 2,7% anual al crecimiento de vacantes respecto del promedio de matrícula de primer año de los últimos dos años.

Adicionalmente, desde el año 2026, estarán completamente vigentes los aranceles regulados para todas las carreras que tendrán una vigencia de cinco años y se incrementarán anualmente de conformidad al reajuste que señale la Ley de Presupuestos del Sector Público para el año siguiente, según se indica en el Art. N° 19 de la Res. Ex. Núm. 44.137-B, de acuerdo con lo señalado en el Art. N° 94  de la Ley N° 21.091.

Desde el año 2006, la Ley N° 20.027, CAE, se desarrolla un sistema en forma inorgánica, puesto que no define un número específico de estudiantes beneficiarios en su articulado, probablemente porque fue concebida como un sistema de financiamiento de libre acceso, sujeto a criterios de elegibilidad y condiciones bancarias.

De todas formas, el modelo de aplicación inicial del CAE sí consideró una estimación de cobertura de entre 20 mil y 40 mil estudiantes, aunque en la actualidad son más de 350 mil las personas que acceden a este instrumento de financiamiento estudiantil. Así, también, esta ley fija un arancel de referencia que se actualiza anualmente, no obstante, no define el arancel que pueden cobrar las instituciones a sus estudiantes.

¿Es necesario y pertinente crear un mecanismo de financiamiento en reemplazo del CAE?

Tal como se ha sostenido por parte de especialistas nacionales e internacionales en financiamiento para estudios superiores, resulta imprescindible definir una nueva política pública de financiamiento para las y los estudiantes en institucionales no adscritas a gratuidad o que se encuentran en los cuatro deciles superiores respecto de aquellas que sí están incorporadas a gratuidad.

Lo anterior, en primer lugar, porque la utilización actual del CAE equivale a casi diez veces el número de cupos que se consideró en su diseño, el año 2006. Ello ha generado un incremento en la carga fiscal que no es sostenible, considerando que el CAE permitió una ampliación de la cobertura en educación superior basada en un incremento de tal carga fiscal.

Así, también, el CAE no contempla una limitación al crecimiento de su uso e, incluso, las instituciones que no se encuentran incorporadas a gratuidad no tienen restricciones al incremento de su matrícula, y tampoco a los valores de los aranceles, produciéndose una asimetría entre estas instituciones y aquellas de menor tamaño adscritas a gratuidad, lo que provoca riesgos mayores para estas últimas.

Por otra parte, la tasa de interés real del CAE continúa siendo cercana al 6% anual, pues el Estado financia, desde el año 2013, en forma directa, un 4% a los bancos. Aunque la banca está presente en el financiamiento, existe un alto desembolso del Estado por la recompra de carteras vencidas y por las garantías; estas últimas impactan también fuertemente a las instituciones de educación superior. Por último, la tasa de incobrabilidad ha ido aumentando de modo sistemático, convirtiendo la recaudación que finalmente no se produce en activos tóxicos.

En resumen, no es sostenible mantener el actual mecanismo de financiamiento estudiantil CAE y cobra sentido avanzar en esta propuesta de política pública que reemplaza un sistema que, aparte de mostrar deficiencias estructurales, ha experimentado un crecimiento inorgánico.

¿Resuelve el FES las dificultades de CAE?

FES constituye una política pública de financiamiento estudiantil, subvencionada por el Estado en forma inicial y basada en la recuperación del aporte estatal mediante la retribución de los usuarios. Esta retribución se efectúa a través de un pago mensual, de acuerdo con los ingresos, de un 7% u 8% mensuales, por un período de años, que corresponde a dos veces el número de semestres de duración de la carrera, pero con un máximo de 20 años.

El cobro de esta retribución se realizaría apoyado en una organización administrativa liviana en coordinación con la TGR y el SII, tal como se hace en otros países (en Australia, por ejemplo, esta estructura funciona con solo diez profesionales).

En las indicaciones actuales, se ha incorporado la posibilidad de adscribir por tramos y también se ha limitado la retribución máxima para altas remuneraciones. A su vez, en el diseño de esta política pública, un componente esencial ha sido la incorporación de la experiencia comparada con otros países en el financiamiento estudiantil, incorporándose aquel que hace referencia a la contribución contingente al ingreso.

En síntesis, FES presenta elementos de diseño que corrigen deficiencias estructurales del CAE, pero que, para resolver algunos aspectos relevantes, debe continuar su trámite legislativo, procedimiento que ya ha mostrado ser un camino eficiente para incluir las modificaciones que requiera el proyecto.

¿Se deben contemplar modificaciones al FES?

Una de las críticas al proyecto consiste en el actual límite a la retribución de los usuarios de FES, con las indicaciones al proyecto, límite que corresponde a 3,5 veces el monto recibido desde FES para financiar los estudios. Este límite continúa siendo muy alto, de acuerdo con las remuneraciones de hoy en día, pues se estima que un 13% de los usuarios de FES podrían terminar aportando más de lo que se les financió en sus estudios. Una retribución máxima de 1,5 veces, con posibilidad de prepago, podría hacer más atractivo el nuevo financiamiento.

Por otra parte, el proyecto incorpora la posibilidad del copago, financiamiento privado complementario al estatal, solamente al decil 10. Ante ello, con la finalidad de no ver mermados sus ingresos actuales, las IES han solicitado considerar el copago, al menos, a los deciles 8 y 9. Otro aspecto a tener en cuenta es que, para las y los estudiantes que se forman con financiamiento de gratuidad y exceden el tiempo nominal de estudio, estos debiesen acogerse en forma inmediata a financiamiento vía FES, condición que puede incorporarse al momento de acceder a gratuidad, lo que implica una modificación en la Ley N° 21.091.

Además, para reducir las incertezas en las ÍES, los recursos provenientes de FES y gratuidad deben entregarse en forma estricta al cumplimiento de un programa de transferencias conocido.

¿Resuelve FES el financiamiento para las IES?

El incremento permanente de exigencias en los procesos de acreditación institucional, destinados inicialmente a garantizar la existencia de mecanismos internos de aseguramiento de la calidad en cada una de las dimensiones del quehacer institucional, se han ido correlacionando sistemáticamente con los ingresos de las IES.

Así, por ejemplo, el número de años de acreditación impacta en los aranceles que puede cobrar una determinada institución. En forma simultánea, año a año, se continúan aprobando leyes que generan nuevos gastos en las IES, al menos 9 en los últimos 5 años, leyes que lamentablemente no conllevan financiamiento y que ascienden por lo menos a un 10% de sus costos operacionales.

Al mismo tiempo, desde las políticas públicas que buscan el equilibrio fiscal, la línea argumental usual tiende a enfatizar que no resulta posible seguir incrementando la inversión en educación superior, la que actualmente asciende a un 2,4% del PIB –incluyendo el aporte estatal y privado–, con lo cual Chile es el país de la OCDE que destina una mayor proporción de su producto a este nivel educativo, alcanzando un promedio de 1,5% del PIB.

Aun así, resulta necesario destacar que las universidades chilenas aportan cerca del 90% de la productividad científico-tecnológica, contribuyendo a la consolidación de los ecosistemas de innovación a lo largo del país; en este ámbito, por lo demás, la inversión país ha estado históricamente por debajo del 0,4% del PIB, es decir, más de siete veces menos que el promedio de la OCDE.

Naturalmente, también, la capacidad de generación de conocimiento en las universidades impacta fuertemente en la complejidad de los ambientes formativos y, por consiguiente, en los procesos dinámicos de formación de calidad.

En definitiva, si sumamos educación superior e investigación y desarrollo, Chile invierte un 2,8% del PIB, aun cuando el promedio de la OCDE corresponde a 4,5%. Dada la participación de las universidades en investigación y desarrollo (I&D), si educación superior e I&D pertenecieran a un único ministerio, sería aún más evidente el hecho de que las exigencias a las universidades superan con creces los aportes que reciben para ambas funciones.

Por todo lo anterior, para que el FES sea efectivamente un proyecto que aborde el financiamiento en educación superior, debe incorporar elementos que aporten al financiamiento integral de las instituciones, entre los cuales se encuentran establecer mecanismos estructurales para el financiamiento de las actividades científicas y tecnológicas, aumentar la complejidad de los ambientes formativos y fortalecer los mecanismos internos de aseguramiento de la calidad.