Comercio internacional: el Estado ausente

En una columna publicada recientemente en El Mostrador (9 de septiembre) argumenté que “hemos abandonado la posibilidad de proponer, implementar y mantener una política comercial que nos permita crecer y desarrollarnos con mayor igualdad”. Sostengo, además, que hemos dejado el destino de nuestro comercio internacional casi exclusivamente en manos del mercado, y destaco que el Estado –valga la redundancia– ha estado ausente de la gestión efectiva de muestras políticas comerciales. De hecho, hace décadas que hemos dejado de lado esta responsabilidad, en particular en lo relativo al sector agrícola-alimentario, donde el “mercado” ha estado decidiendo su futuro.

Sugiero que hoy peligran nuestra independencia y nuestra seguridad alimentaria, y la posibilidad de agregar valor a nuestras exportaciones agrícolas y de alimentos. Señalo, también, que no hemos priorizado ni “asegurado” apropiadamente los mercados más desarrollados. Más bien, los hemos mirado en menos, enfocándonos obsesivamente en los “mercados de volumen”, más que en promover, apoyar y facilitar la exportación de productos de alto valor agregado a mercados de “mayor” desarrollo.

Con el comercio agroalimentario “a merced” del mercado, hemos dejado de lado los objetivos de sustentabilidad de nuestros escasos recursos naturales, así como la protección del medioambiente. Más abajo intento justificar estas afirmaciones.

El portal web de la Subrei muestra con orgullo cifras de nuestros logros en la apertura y liberalización del comercio exterior: la firma de 35 Acuerdos Económico-Comerciales, con 65 economías y que incluyen a más de 5.000 millones de personas, que representan el 88% del PIB mundial. Un récord, ya que estas cifras deberían simbolizar el éxito de una economía tan pequeña como la nuestra. Y –de hecho– al parecer, muestran que lideramos el proceso, al menos sobre la base de las cifras declaradas por algunas de las mayores economías.

La Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos (USTR) destaca la firma de Acuerdos de Libre Comercio con 20 países. Por su parte, la Secretaría de Economía de México informa que cuentan con una red de 14 Tratados de Libre Comercio con 52 países. Por último, la Unión Europea informa tener “más de 40 acuerdos de diversa naturaleza con más de 70 países y regiones” (Consejo de la UE), los que han sido negociados bajo diversas condiciones.

Algunos incluyen cláusulas de corte comercial “preferencial” y/o de cooperación, mientras que otros son del “estilo TLC”. Pero, dado el pasado colonial de Europa, no debieran sorprendernos las diversas formas de “asociación” que ha adoptada la UE con sus excolonias de África, Asia, el Caribe, Centro y Sudamérica, y Oceanía.

Parece posible argumentar, entonces, que sí hemos sido “líderes” en el proceso de liberalización comercial global, iniciado durante la dictadura militar y luego profundizado por los gobiernos democráticos. Si “evaluamos” este proceso exclusivamente por estadísticas de los mercados y productos abarcados –es lo que hace la Subrei–, creo, podríamos decir que hemos sido exitosos. De hecho, la base de datos del I.T.C. (con información de Aduanas) muestra que, en los últimos 5 años, Chile ha realizado operaciones comerciales con cerca de 190 economías, importando productos agrícolas y alimentos desde unos 135 países y exportando a cerca de 175.

Sin embargo, nuestros envíos se concentran en pocos mercados: Estados Unidos (27%); China (18%) y Japón (9%). Y sí, la balanza comercial agrícola-alimentaria se mantiene “positiva” (periodo 2020 – 2024), pero el “diferencial” entre exportaciones e importaciones se reduce rápidamente, pues el valor de las últimas se ha quintuplicado durante las dos últimas décadas y alcanza a más de $10.862 millones, en promedio, a la vez que las exportaciones solo triplican el valor (23.307 millones de dólares, promedio, 2020 – 2024). 

Aun así, hay productos agrícolas y alimentos chilenos que se han dado a conocer en prácticamente el mundo entero, en particular los alimentos del mar (pescado fresco y congelado), frutas y vinos. Pero ello viene acompañado de grandes costos: en un extremo, concentración de los envíos en muy pocos productos y mercados que resultan en una gran “vulnerabilidad” de las exportaciones y, en el otro, la enorme dispersión de productos exportados a un gran número de mercados (casi 175), que ocurre sin ninguna priorización ni consolidación de nuevos mercados.

Claramente, la dirección y gestión de estas exportaciones, más que el resultado de una política comercial agrícola-alimentaria, han sido el producto de las actividades comerciales encabezadas por un número limitado de gremios y empresas –las más grandes, por cierto– con solo una pequeña participación de medianas y pequeñas empresas (Subrei, Documentos, “Estudio de Impacto de la Agroindustria Chilena”, marzo de 2022; “Radiografía de la Realidad de las PYME Exportadoras”; enero de 2022).

De hecho, solo los envíos de vinos, cerezas, uvas y carne de cerdo, así como de pescado (congelado y fresco; en su mayoría salmón y truchas), representan más del 50% de las exportaciones agrícolas y alimentarias. Si agregamos maderas y productos de madera, la concentración alcanza a cerca de dos tercios del total (62%). Esto nos hace vulnerables, pues –en algún momento u otro– todos estos productos han enfrentado serios desafíos. La concentración no solo ocurre en productos, también se produce –como ya lo indicamos arriba– con los mercados: solo tres países (EE.UU., China y Japón) participan con más del 54% de las exportaciones.

Ello conduce a que varios productos tengan como destino solo unos pocos mercados, como sucede, por ejemplo, con las cerezas (China, 90%); uvas (EE.UU., 36%; y China, 11%); carne de cerdo (China, 36%; Japón, 25%; y Corea, 23%); carne de aves (EE.UU., 54%; y México, 21%); maderas y productos de madera (EE.UU., 46%; seguido por Japón, 9%) y vinos (China, 14%; mientras que Brasil, EE.UU. y UK, cada uno, 11%, seguidos por Japón, 8%), entre varios otros productos. 

Sin duda, una “rosca” más en la vulnerabilidad del comercio agroalimentario. Así, nos estamos “quedando estancados” en la concentración de nuestras exportaciones en pocos mercados y en productos de muy poco “valor agregado”, que –sin duda– pueden ser un buen negocio.

No obstante, la “pasividad” o “ausencia” de Estado conlleva que estos “buenos negocios” le dejen, hasta ahora, poco al país, ya que hemos mostrado escasa capacidad para proponer, “negociar” e implementar una política comercial de Estado que sea inclusiva, promueva la diversificación e incorpore valor a nuevas exportaciones. Sucesivas administraciones, más que liderar, apoyar y fomentar, han dejado una parte importante de esta responsabilidad en manos de la industria. 

Sin embargo, admito que estas responsabilidades son compartidas. La industria ha establecido objetivos y prioridades claros. Hizo la pega: han exportado y mucho, y dado a conocer a Chile en el mundo entero. Pero ¿dónde estuvo el Estado? Casi ausente. La expansión de la industria agroalimentaria chilena en los mercados internacionales ha sido liderada por los “privados”.

Las últimas administraciones “han apoyado” el proceso, pero la ruta y prioridades las fijó la industria. En mi opinión, en pocas ocasiones, el Estado ha tenido el “peso específico” para contrarrestar la influencia de la industria y estar en condiciones de visualizar la necesidad de políticas de Estado en el ámbito comercial agroalimentario y creer en ello, y así establecer prioridades y formular medidas que nos permitan dar un salto cualitativo.

Será necesario consensuar con la industria, pero –finalmente– la responsabilidad de liderar este proceso de interés nacional es del Estado. Pero, hoy, tenemos un liderazgo prácticamente ausente. 

A diferencia de lo que ocurre con los “temas contingentes” –hoy, por ejemplo, seguridad y la inmigración ilegal–, en los que exigimos el accionar efectivo del Estado, en temas relativos al comercio guardamos silencio, a menos que veamos una amenaza inminente. Y el silencio, así como la débil institucionalidad pública –creo– han sido y son funcionales a los intereses de la industria. Un Estado débil, muy poco propositivo y poco activo en los temas de comercio agroalimentario deja “espacio” para que los mercados operen con mayor libertad (¿no es esto lo que se busca?), a pesar de que estos mercados son de los que necesitan mayor atención.

Y, como ocurre en los países desarrollados, estos mercados son los que requieren mayores “correcciones” y “apoyos”, casi a permanencia. ¿No les parece? Yo creo que sí, y los miembros de la OCDE / OECD los hacen sin vergüenza. No, nosotros no intervenimos. 

En otra ocasión presentaré mis principales argumentos relativos a la gran debilidad institucional –casi congénita– que “exhibe” el sector público en el ámbito agrícola-alimentario, en particular, en lo que se refiere al comercio internacional.

En mi opinión, en la base de la “debilucha” institucionalidad está la inexistencia de un Servicio Público real y efectivo, que permita terminar con el “pituteo”, “amiguismo” y el “compadrazgo” que caracterizan a muchos de los nombramientos en servicios gubernamentales correspondientes al sector agroalimentario y comercial. Esto es válido para todos los sectores políticos. Y, ciertamente incluye a la industria, que también hace valer sus “encantos”, algunas veces con mucha discreción, otras no tanto.

No son menos importantes las “descoordinaciones” entre los ministerios y servicios responsables de temas del sector y, en más de alguna ocasión, entre estos y el sector privado. Urge profesionalizar el servicio público en todos sus niveles, ámbitos y esferas. No dudo que existan servicios e instituciones serias y efectivas en los sectores público y privado, y funcionarios profesionales y dirigentes empresariales de primer nivel, pero urge el examen y la reorganización sistémica de nuestra institucionalidad pública agroalimentaria.

Sin ello, seguiremos “dando pena” con nuestras políticas comerciales agroalimentarias. No obstante, este ejercicio exigirá la participación y contribución genuina de todos sus actores y sectores.