Disuasión e inversión en defensa

La disuasión como postura estratégica de Chile fue consensuada tempranamente en el proceso de definición de la política de defensa explícita. Mencionada tímidamente en el Libro de la Defensa 1996, el estamento político, el mundo académico y los militares confirmaron  y afianzaron la disuasión  en los posteriores libros de la defensa y en la Política de Defensa Nacional 2022 actualmente vigente.

A lo largo de todo este proceso, no han existido cuestionamientos serios a mantener esta postura estratégica como el eje articulador de la defensa del país. Esto es comprensible dado que el reconocimiento formal de la disuasión a partir de 1996 por una parte ratificó la posición que las Fuerzas Armadas habían adoptado de antaño, bajo la mirada meramente nominal del Ministerio de Defensa y, en segundo término, como postura estratégica, se condice adecuadamente con los tradicionales lineamientos de la política exterior del país.

La disuasión, según es bien sabido, es una postura estratégica orientada a impedir que un actor internacional realice acciones intolerables para la seguridad del país que disuade, bajo pena de recibir un castigo más oneroso que las ventajas que podría obtener. Cabe mencionar que la disuasión no solo se aplica entre dos o más países; también puede manifestarse entre coaliciones de países, bajo esquemas de alianzas militares. En todos los casos, es  un efecto psicológico basado en cálculos racionales y concepciones doctrinales compartidas entre el que disuade y el disuadido. La disuasión tiene varias formas pero todas convergen en la misma dinámica y, en cuanto es una reacción psicológica, no requiere una simetría de capacidades o necesariamente una superioridad militar significativa, solo lo suficiente para generar el efecto en que descansa y por supuesto la voluntad política del que disuade, lo que debe ser claramente percibido por el otro. Por lo mismo, para ser efectiva requiere considerar en su integridad el horizonte estratégico del que disuade, sea esta un país o una coalición de países, incluyendo todos los riesgos que enfrentan.

Es oportuno consignar que la disuasión ha sido ampliamente analizada en el campo de los  Estudios Estratégicos, tanto desde una óptica histórica cuanto en sus contenidos teóricos. Desde Sun Tzu a Lawrence Freedman y muchos otros, en su tiempo y desde sus ópticas, se han referido a la disuasión. En consecuencia, sus dinámicas, manifestaciones  y efectos son  muy conocidos, así como los éxitos y fracasos de planteamientos disuasivos a lo largo de la historia. Es uno de los conceptos más estudiados y desarrollados en las ciencias militares.

En la disuasión, la fuerza se manifiesta en dos formas: como capacidad y como manifestación de la voluntad. En cuanto descansa en un efecto sicológico, el que es disuadido debe percibir la capacidad y la voluntad y decisión del otro para defender sus intereses y de ser necesario, recurrir a la violencia. A la inversa, el que disuade debe tener la capacidad para hacerlo. No habrá efecto disuasivo si ese actor carece de los medios materiales para contener y/o responder a las acciones que su contraparte puede, potencialmente, intentar en su contra. Esto implica tener capacidades militares suficientes para detener una posible agresión directamente o en su defecto, o de manera complementaria, iniciar acciones de represalia contra el potencial atacante.

Esto lleva al otro componente de la modalidad disuasiva: la demostración de la voluntad del que disuade, la que puede implicar diversos medios cuya significación es entendida por todas las partes involucradas. En su  nivel más básico, en el campo de la disuasión convencional la comunicación de voluntad se manifiesta, por ejemplo, en el despliegue militar de tiempo de paz del país que disuade. La distribución geográfica de sus fuerzas evidencia sus prioridades estratégicas. También entran en estas manifestaciones los desfiles militares con exhibición importante de medios tecnológicos, así como la publicación de Libros Blancos que declaren formalmente la disuasión como postura estratégica y la difusión pública de doctrinas militares que apunten en el mismo sentido.

Toda disuasión exitosa descansa necesariamente en un apropiado financiamiento de la Función de Defensa. Como lo plantean David Petraeus y Andrew Roberts “money spent in deterrence is seldom wasted” (Conflict.The Evolution of Warfare from 1945 to Ukraine. Harper Collins Publishers 2023).  En realidad, el financiamiento opera en relación a la disuasión en una doble dinámica. En primer lugar proporciona las capacidades materiales en las cuales, según se ha expresado,  descansa toda forma de disuasión. El país o coalición que disuade tiene que disponer de los medios militares para incrementar a nivel inaceptables los costos de una potencial agresión ya sea rechazándola o iniciando acciones de represalia en su contra o una combinación de ambas. En todas las modalidades disuasivas, las capacidades militares son indispensables.

La segunda forma como el financiamiento contribuye a la disuasión es como manifestación de voluntad de empleo de los medios materiales. No se trata solo de disponer de las capacidades militares. Según se ha manifestado, para que la disuasión sea exitosa, el país que disuade debe evidenciar su voluntad de utilizarlas realmente en caso de ser necesario y esa voluntad debe ser creíble y comunicarse bien, sin ambages, aunque en forma sutil. En la historia militar moderna es posible encontrar numerosos ejemplos de esquemas disuasivos fallidos, precisamente porque el país que intentó la maniobra disuasiva careció de la voluntad real de utilizar sus medios, lo que fue percibido por la otra parte. Y en esto el financiamiento nuevamente es indispensable. Sabido es que lo que un país está dispuesto a invertir en defensa es la mejor manifestación de lo que está preparado para hacer con el fin de  asegurar su integridad territorial, su soberanía y, en definitiva, su independencia en el sistema internacional.

Así, el financiamiento de la Función de Defensa se imbrica con la disuasión tanto en cuanto vehículo de provisión de los medios militares necesarios para hacerla efectiva como  manifestación definitiva de la voluntad del país que disuade de emplear esos medios, en caso de ser necesario. Ambas manifestaciones son inherentes a un planteamiento disuasivo exitoso, ninguna puede faltar. De ahí que cualquier debilitamiento de algunos de estos componentes, así sea transitorio o incluso solo potencial,  puede comprometer el éxito de una política de defensa basada en la disuasión.

Es oportuno recordar, además,  que los montos del gasto militar de un país suelen obedecer a decisiones fundamentalmente políticas, sustentadas en criterios de estrategia militar, tecnología y relaciones civiles-militares que pueden o no estar relacionadas con su situación financiera. Esta aproximación por parte de la autoridad política, es un componente primigenio del ejercicio de un genuino liderazgo civil en defensa, forma más avanzada de relacionamiento político-militar que el control civil de Samuel Huntington y sus discípulos.

Una cuestión fundamental en la inversión en defensa son las miradas de largo plazo centradas en su oportunidad y continuidad. Dicho de otro modo, la inversión de capital, debe descansar en un flujo permanente de recursos -como opuesto a asignaciones esporádicas- que permita una secuencia igualmente  permanente de las adquisiciones correspondientes. Si el flujo de recursos se interrumpe o es esporádico y con ello corren igual suerte el desarrollo y mantención de capacidades estratégicas, los costos financieros de reanudarlo son más altos que si se hubieran mantenido estables en el tiempo. Este es el corazón del dilema que enfrentan los países de Europa hoy día en cuanto su gasto militar se redujo sustancialmente luego del término de la Guerra Fría pero ahora se ven obligados a considerar significativos aumentos como resultado de la situación de seguridad que enfrentan.

Todo lo anterior se aplica en la especie a Chile en momentos en que se transita desde el Sistema de la Ley del Cobre al mecanismo de financiamiento de capacidades estratégicas contemplado en la Ley Nº 21.174. En el nuevo procedimiento, el Fondo Plurianual para las Capacidades Estratégicas de la Defensa  descansa en un equilibrio funcional entre recursos basales y aportes financieros periódicos, lo que asegura un nivel de continuidad de la inversión. A lo anterior se agrega el Fondo de Contingencia Estratégico que permite reaccionar rápidamente frente a imprevistos en la condición de seguridad del país, lo que replica una las grandes ventajas de la Ley del Cobre.

En consecuencia, cualquier debilitamiento así sea potencial del financiamiento de capital para las Fuerzas Armadas afectaría la disuasión como pilar de la política de defensa de la República, tanto como instrumento de provisión de los medios necesarios para sustentarla, cuanto como manifestación de voluntad de empleo de los mismos, lo que resultaría especialmente imprudente en momentos en que mantener esa postura estratégica es absolutamente indispensable habida consideración de la situación de seguridad internacional, convulsa e impredecible, lo que afecta el horizonte estratégico de Chile.