La inevitable reforma del sistema de AFP

La necesidad de avanzar hacia un nuevo sistema de pensiones, que tenga la capacidad de otorgar pensiones dignas a los trabajadores que jubilan, es tan indispensable como inevitable. Ello es así no porque lo exija “la calle”, como afirman hoy sectores de derecha y de centro que recurrieron a ella durante el Gobierno de la Unidad Popular del Presidente Salvador Allende (1970-1973), para defender legítimos derechos, sino porque, desde su origen, las AFP tuvieron considerables debilidades institucionales. Ahora, ellas son evidentes, lo que hace inviable su continuidad como las hemos conocido hasta ahora.

Sin embargo, la reforma de las AFP es una tarea muy difícil, así como compleja. Entiendo por “reforma” la adopción de importantes cambios institucionales, no superficiales o de maquillaje, como aumentar la edad de jubilación, o que el Estado siga poniendo más recursos en el sistema, como lo hizo en la del 2008, manteniendo su naturaleza original, con la capitalización individual administrada por instituciones privadas.

Los cambios deben ser claros y profundos, porque las AFP no han alcanzado los objetivos prometidos por sus creadores en 1980. Sus debilidades y carencias no fueron corregidas por las reformas posteriores, especialmente la de 2008, sino que atenuadas levemente. Está bueno que el papá fisco deje de seguir apoyando “emprendimientos” privados que no resultan y tome la sartén por el mango, avanzando hacia un sistema en que la solidaridad esté en el centro.

La reforma de las AFP debiera realizarse a partir de un análisis cuidadoso, especialmente en el Congreso, sin prejuicios ideológicos y las naturales presiones que ejercen y ejercerán los intereses económicos. Y las soluciones deben ser claras para los ciudadanos, que sean convincentes para ellos y que sean viables. No habrá unanimidad, pero debe buscarse un amplio apoyo.

Esta reforma es difícil por varios motivos, que no son explicitados por los actores involucrados, “la industria” y los políticos, especialmente los dirigentes de los grupos de presión empresarial y los voceros de los grandes conglomerados, todos los cuales han sido muy escuchados, en los últimos 15 años, con la excepción del Gobierno de Piñera, y mal acostumbrados a las reformas en el sistema económico, cuya continuidad defienden a rajatabla, sin querer ver sus fallas y limitaciones. Los casos de colusión que se han conocido son apenas la punta del iceberg.

En primer lugar, por su tamaño –sus fondos alcanzan a U$173.000 millones, el 75% del PIB–, una impresionante magnitud, que cumple una importante función en el sistema financiero, que requiere un tratamiento responsable. Los chilenos han mostrado responsabilidad en el pasado, de manera que no hay que temer que apoyen propuestas populistas.

En segundo lugar, por su concentración en seis instituciones, cuyos controladores, con una excepción, son empresas extranjeras. Después de la reforma del 2008, que introdujo una mayor competencia, varias fueron vendidas por sus controladores a capitales, incluyendo Habitat, creada por la poderosa Cámara Chilena de la Construcción (CChC), que mantuvo el 50% de la propiedad. Solo una es de chilenos, la AFP Modelo, del grupo Sonda, una de las pocas grandes empresas que no surgió de las privatizaciones de los años 80 y fue creada por profesionales chilenos.

A primera vista, esto puede plantear dificultades internacionales, pues los inversionistas podrían recurrir a sus gobiernos para defender sus intereses y bloquear la reforma. Sin embargo, ellos son pragmáticos, no tienen los sesgos ideológicos de sus pares chilenos, lo que les permitiría respaldar una reforma de verdad, recibiendo las compensaciones económicas si ellas son necesarias.

En tercer lugar, porque las AFP fueron creadas en dictadura, lo cual le ha impedido tener una legitimidad de origen, lo que no han corregido con el paso del tiempo porque entregan pensiones bajísimas. La serie de tiempo de las encuestas del CERC que miden la confianza en las AFP, muestran, ya en los años 90, que la confianza no superó el 25% y en los últimos años ha sido inferior al 20%. La privatización de las pensiones en 1980 se hizo con las limitaciones de una dictadura, sin debate, sin estudios serios que mostraran su viabilidad. ¿Qué experto en economía laboral trabajó en esa iniciativa? Hubo mucha ideología y se manipularon los antecedentes sobre la complejidad del problema previsional y sus soluciones. No fue casual que los militares decidieran excluirse del sistema de AFP.

Hoy, los opositores a la reforma exigen “estudios” que justifiquen el aumento del 5% de la cotización de los empleadores. Sin embargo, nada dicen de que en 1980 ellos no existieron, para una reforma de gran complejidad, cuyos resultados se verían después de décadas.

En democracia, el sistema de AFP, como el de la educación, continuó y fue profundizado por impulso de gobiernos de centroizquierda. Esta continuidad está marcada por la orientación general del proceso económico, a partir de la decisión de optar, en 1989/1990, más por la continuidad que por la reforma del sistema económico neoliberal impuesto por la dictadura, decisión reiterada en el 2000 por el Gobierno de Ricardo Lagos, el primer socialista después de Allende.

Esa orientación de política económica influyó en las AFP, con una Superintendencia que tiene una limitada capacidad de acción porque se encuentra en un Estado que no ha asumido las funciones de regulador que debe alcanzar en un país con la magnitud de las privatizaciones hechas en los años 80 y continuadas en los 90, que incluyó las concesiones de obras de infraestructura.

Se dio primacía al crecimiento, como si este nos llevara a la tierra prometida del crecimiento y la democracia de calidad, descuidando a la política y los partidos. Recordemos que no se dio financiamiento público a la política hasta el 2003, cuando estalló el escándalo MOP-Gate, que se otorgó a las campañas electorales y el 2015 se aprobó la ley de financiamiento a los partidos. Las consecuencias de aquellas decisiones se han conocido ahora, con el financiamiento ilegal de la política, con empresarios inescrupulosos que hicieron aportes a políticos de todos los partidos para favorecer sus intereses. Los problemas que tiene Chile no están solo en la política y los políticos, sino también en la economía y en los empresarios.

[cita tipo= «destaque»]Sin embargo, la reforma hacia un sistema de pensiones en que predomine el discurso de la solidaridad es un cambio mayor, que excede el ámbito de la previsión, pues el discurso y la institucionalidad del “modelo”, de sus fundadores, como también de los conversos al neoliberalismo, ha girado en torno a argumentos en los cuales predomina el individualismo, una visión idealizada del mercado y de los empresarios. No se puede construir un sistema de pensiones sobre el esfuerzo individual en uno de los países más desiguales del mundo.[/cita]

No quiero decir que nada se ha hecho; hay reformas que han cambiado algunos aspectos del sistema de AFP. Una de ellas fue por la ley de reforma del mercado de capitales de 1994, que terminó con el secretismo de las elecciones de directores por las juntas de accionistas de sociedades anónimas en las cuales las AFP habían invertido. Esta reforma permite mostrar cuán estrecho ha sido el gobierno de las AFP con la política, pues, entonces, la mayoría de los directores elegidos por las AFP eran de derecha y habían sido ministros o altos funcionarios de la dictadura. Esa tendencia se mantiene, aunque el peso de la derecha ha disminuido con la elección de algunos políticos de la Concertación. La puerta giratoria tiene en las AFP una importante presencia.

Otra reforma que incidió en el sistema de pensiones, la Alta Dirección Pública, no ha tenido los efectos positivos previstos por quienes la propusieron. Se anunció como un paso muy importante en la “profesionalización” de la administración del Estado, pero la limitación estuvo en que se comienza desde arriba, sin considerar que no tenemos un Estado moderno, con una administración pública profesional y de alta calidad.

Se mantiene el sesgo ideológico contra el Estado, que tiene un sector de la derecha e impuesto por los Chicago boys. Se contrata por concurso público a personas ajenas a la administración pública, sin tener experiencia política y sin que existan mecanismos de control de los reguladores.

Ello se puso de manifiesto con la anterior superintendenta de Pensiones, que apoyó la compra de la AFP Cuprum por un inversionista norteamericano, sugiriéndole la vía para evitar el pago de unos 200 millones de dólares de impuestos que este quería, recurriendo a un resquicio legal. El regulador cuidó los intereses de los dueños de las AFP y no de los cotizantes, con el visto bueno del Ministerio de Hacienda, que impulsaba una reforma tributaria para recaudar más recursos.

En cuarto lugar, por la oposición que proviene de la confluencia de intereses económico-políticos, que defiende la continuidad del “modelo”. Es una coalición suprapartidaria, de derecha a la izquierda, con redes que se extienden en el sistema político. Hemos dicho que los directores elegidos por las AFP en sociedades anónimas constituyen una expresión de esa confluencia de intereses. Esta coalición constituye la principal base de la democracia semisoberana. No es casual que uno de los ministros del Tribunal Constitucional, de la UDI, nombrado por la Presidenta Bachelet, con acuerdo del Senado, haya sido durante varios años el secretario general de una universidad privada, que tiene decenas de miles de estudiantes, a lo largo del país.

En quinto lugar, por la debilidad de los partidos. Sus dirigentes no están preocupados del tema previsional, porque están muy debilitados como organización y se hallan, en cambio, preocupados de las próximas elecciones municipales. Hasta comienzan a pensar en las elecciones presidenciales. El PDC, además, ha planteado una reforma constitucional para la elección directa de intendentes. Asimismo, no tienen centros que estén en condiciones de prepararles los estudios que permitan formular propuestas sustantivas para una reforma previsional. No están en contacto con académicos de las universidades más importantes –las del CRUCH– que han estudiado este y otros problemas del país. Los posibles candidatos presidenciales no se refieren al tema porque prefieren reservar su opinión para cuando comience la campaña electoral.

En sexto lugar, porque existe un clima muy crispado, con consignas y descalificaciones, que impide una deliberación seria. Cualquier cambio que apunte a la solidaridad se descalifica como “volver” al sistema de reparto. Se descalifican los argumentos de los reformistas y hasta se manipula la verdad. Por ejemplo, se defiende la capitalización individual porque existirían cuentas individuales en países desarrollados, como Alemania. Se falta a la verdad, porque ellas han sido creadas por trabajadores de más altos ingresos que desean tener una pensión más alta y no se ha abandonado el sistema de reparto. Por el contrario, se ha perfeccionado. Esas cuentas individuales cumplen las funciones que en Chile tiene las APV (Ahorro Previsional Voluntario), con similares objetivos.

Alemania sigue siendo uno de los países emblemáticos del sistema de reparto, como también lo es de la solidaridad. Fue pionero en el establecimiento del Estado de bienestar, iniciado por un conservador, el barón Otto von Bismarck, durante el II Imperio (1870-1918), y constantemente reformado, manteniendo, por ejemplo, un sistema de educación superior estatal, sin que hayan surgido universidades privadas que puedan competir con aquellas.

En séptimo lugar, por la debilidad del Gobierno, que ha abierto demasiados frentes de acción, sin poder cerrar bien ninguno de ellos y, por ende, sin la necesaria fuerza para acometer uno nuevo, con la complejidad que hemos indicado, que pueda conducir y llevar a destino. Por ejemplo, la reforma de la educación superior no cuenta con el respaldo de un rector de las universidades del CRUCH, ni de una federación de estudiantes. Es fácil explicar por qué tiene apenas un 15% de popularidad y cuán difícil será salir de ese clima de opinión.

Los defensores del sistema AFP no pueden sorprenderse de su crisis. El proyecto, impulsado por el ministro José Piñera y originado en estudios preliminares en Odeplan, bajo la dirección de Miguel Kast (QEPD), uno de los principales promotores de esta privatización, fue guiado por un voluntarismo extremo y con las limitaciones políticas que impone una dictadura, que dañan la calidad de sus políticas.

Hubo quienes advirtieron contra las promesas demagógicas de Piñera y, otros, que conocía bien el sistema previsional. Me refiero a William Thayer, entonces integrante del Consejo de Estado, ex ministro del Trabajo del Gobierno del Presidente Eduardo Frei Montalva (PDC) (1964-1970) y, anteriormente, abogado laboralista, que trabajó en la Asich (Asociación Sindical Chilena, fundada por el padre Hurtado). En noviembre de 1980, después que la Junta de Gobierno aprobó el proyecto de ley que creó las AFP, declaró a El Mercurio que los efectos beneficiosos o negativos de la reforma se verían “dentro de cuarenta años”. No estuvo lejos en su predicción, porque sus efectos negativos fueron evidentes en el 2016, cuatro años antes del plazo indicado por Thayer.

La reforma debe avanzar hacia otro sistema, en el cual el componente solidario debe reemplazar al individualista, en que cada cual se rasca con sus propias manos y en que la minoría con altos recursos económicos no tiene problemas de subsistencia para la tercera edad. Se han propuesto cambios en esa dirección, teniendo presentes las reformas en Suecia y Alemania, países en los cuales se concentra la captación de las cotizaciones y las relaciones con los cotizantes en un actor, el Estado o en una empresa a la cual se le licita esta función, y las AFP se concentran en el manejo de las inversiones y el APV.

Esta alternativa hacia un sistema solidario se planteó el 2008, pero no fue aceptada. Hoy hay condiciones políticas muy favorables para ella. No es el “fin” de las AFP, como lo exigiría “la calle”, pero sus funciones se limitarían.

Sin embargo, la reforma hacia un sistema de pensiones en que predomine el discurso de la solidaridad es un cambio mayor, que excede el ámbito de la previsión, pues el discurso y la institucionalidad del “modelo”, de sus fundadores, como también de los conversos al neoliberalismo, ha girado en torno a argumentos en los cuales predomina el individualismo, una visión idealizada del mercado y de los empresarios. No se puede construir un sistema de pensiones sobre el esfuerzo individual en uno de los países más desiguales del mundo.