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La “resurrección” del TPP y los informes de la OCDE: una invitación a repensar la estrategia comercial de Chile

por 5 marzo, 2018

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La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) advirtió a través de un Informe en el mes de enero, y en el “Estudio Económico de Chile 2018” en el mes de febrero, sobre lo vulnerable que se está volviendo la economía chilena debido a su baja diversidad económica y su baja productividad. También en el mes de enero, Chile y otras 10 naciones alcanzaron un acuerdo final para “revivir” el Tratado Transpacífico (o TPP, por sus siglas en inglés), rebautizándolo con el nombre de “Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico” (o CPTPP, por sus siglas en inglés), o TPP-11. La firma final se llevará a cabo el 8 de marzo en Chile.

Ambos hechos, aparentemente inconexos, están relacionados de dos maneras: a nivel estructural, en la medida que la estrategia comercial a través de los Tratado de Libre Comercio (TLC) no ha logrado mayormente diversificar las exportaciones, así como a nivel coyuntural, cuando el próximo debate parlamentario que ratificará o rechazará el nuevo acuerdo comercial, se convierta en una oportunidad para discutir a fondo el rol de la política en crear una estrategia comercial que colabore en resolver los problemas planteados por la OCDE.

La caja negra en el mantra del “interés nacional”

Los TLC han sido siempre un tema de política económica debatible. Hoy más que nunca lo son en la medida que buscan regular otras áreas que van más allá de lo propiamente económico-comercial. Chile ha sido un protagonista en esta tendencia de firmar estos acuerdos. Según la Organización Mundial del Comercio, es el tercer país con la mayor cantidad de TLC en el mundo y el único país del TPP-11 que tiene acuerdos con todo ellos.

Los TLC son instituciones que pueden mejoran ciertos índices macroeconómicos y colaborar al crecimiento económico temporal. Sin embargo, la narrativa política del “interés nacional” con la que suelen negociarse y firmarse, suelen omitir los costos presentes y potenciales futuros. Llama también la atención la “atemporalidad” del discurso, ya que independiente del acuerdo o del año en que este haya sido firmado, este suele simplificarse al crecimiento de las exportaciones, mayores inversiones y supuestos nuevos empleos. Palabras que hoy volvemos a escuchar tras el TPP-11.

El llamado es, por tanto, a repensar el discurso de los acuerdos de libre comercio como naturalmente “buenos para el interés nacional”. Por el contrario, este relato es una caja negra en sí misma. Los estudios que apoyan estos acuerdos suelen cuantificar y exponer aquello que favorece el argumento. De esta manera, lo que se sociabiliza por medio del discurso político y los medios de prensa es una imagen en la cual de manera mecánica, por el simple hecho de firmarse estos tratados, la sociedad entera se verá beneficiada. Con esto se eclipsan no sólo a aquellos grupos que no son favorecidos, sino que también se omiten ciertos supuestos teóricos que han regido estos acuerdos. Así, pareciera predominar en la discusión pública y en la alta política, un entendimiento sobre los TLC que ha obscurecido su propio debate, esto es, evaluar de manera crítica, los aspectos débiles, o fallas de mercado, que puede tener esta estrategia comercial. En este contexto es que en los últimos años ha aparecido una literatura crítica sobre cómo los TLC no han ayudado mayormente a la diversificación de la canasta exportadora ni tampoco a crear cadenas de valor en la estructura productiva nacional.

El TPP-11: algo más que un acuerdo de libre comercio

El TPP-11 ha “suspendido” 20 de las disposiciones más controversiales vinculadas con propiedad intelectual. Varias de ellas disposiciones habían sido aceptadas por la insistencia de Estados Unidos (EE.UU.) a cambio del acceso a su mercado – de ahí este nuevo apellido de “progresista”. Sin embargo, persisten aún en este acuerdo no sólo elementos ampliamente criticados en el pasado, sino que también la posibilidad que, con el reingreso de EE.UU. los aspectos “suspendidos” vuelvan a ser considerados. Por otra parte, este acuerdo de “libre comercio” multilateral produce incentivos económicos que pueden ser discutibles para el desarrollo del país.

Si bien las autoridades políticas y técnicas han argumentado que Chile nunca ha sido demandado y, por lo tanto, no habría de qué preocuparse, surgen naturalmente dos preguntas. ¿Deberíamos preocuparnos una vez que el Estado de Chile sea demandado? ¿O tal vez debería preocupar que estas disposiciones estén limitando la posibilidad de que se promuevan políticas sociales o económicas que eventualmente disminuyan las ganancias de las corporaciones extranjeras?

En primer lugar están las disposiciones de propiedad intelectual. Ellas afectan extendiendo los derechos monopólicos de las corporaciones extranjeras manteniendo precios más altos para la creación de productos alternativos–entre las disposiciones “suspendidas”, por ejemplo, se encontraban los medicamentos biológicos. Por otra parte, como bien analiza Federico Sercovich en un documento de trabajo de la CEPAL, los TLC, y así también TPP-11, imponen restricciones más altas que lo establecido en la OMC respecto a la protección de la propiedad intelectual. Con esto Chile, y los países en desarrollo en general, se ven más limitados en su capacidad de ser receptores de transferencia tecnológica y luego utilizarla con fines nacionales.

En segundo lugar están las controvertidas disposiciones de “solución de controversia entre inversores y Estados” (o ISDS por sus siglas en ingles). Con ellas, las empresas extranjeras pueden llevar a los Estados a tribunales internacionales en caso que se promulguen leyes que regulen en contra de sus ganancias –por ejemplo que mejoren aspectos de salud pública, medioambientales, económicas o sociales. De esta manera se restringe la soberanía de los Estados para realizar cambios regulatorios, y con costos legales y económicos si se llevan a cabo.

Si bien las autoridades políticas y técnicas han argumentado que Chile nunca ha sido demandado y, por lo tanto, no habría de qué preocuparse, surgen naturalmente dos preguntas. ¿Deberíamos preocuparnos una vez que el Estado de Chile sea demandado? ¿O tal vez debería preocupar que estas disposiciones estén limitando la posibilidad de que se promuevan políticas sociales o económicas que eventualmente disminuyan las ganancias de las corporaciones extranjeras?

Por último, también es discutible estar completamente de acuerdo con el discurso que, una vez que Chile ratifique el TPP-11, automáticamente este traerá crecimiento económico y prosperidad. Los estudios internacionales existentes proyectan que Chile sería de los países menos beneficiados del acuerdo. Según un reporte del Banco Mundial y un documento de trabajo del Instituto Peterson for International Economics (PIIE), ambos de enero de 2016, y un estudio de ésta última institución de octubre de 2017, para el año 2030 el impacto que tendría el TPP en el PIB sería de menos de un 1%, y respecto al crecimiento de sus exportaciones menos de un 5 %. Por otra parte, estas estimaciones están realizadas en base a modelos matemáticos de Equilibrio General Computable (o CGE, por sus siglas en inglés), donde suelen proyectarse estimaciones bajo supuestos escenarios económicos favorables. Y no está demás decirlo, estos estudios no dan cuenta de las industrias afectadas ni los impactos en otras áreas.

Entonces, ¿Por qué sería beneficioso debatir el TPP-11?

¿Qué nos lleva a pensar que el TPP-11 pueda ser un buen acuerdo para ser discutido? Y ¿qué relación podemos encontrarle al informe de la OCDE con los acuerdos de libre comercio firmados por Chile y ahora con el TPP-11? Detrás de las negociaciones de los TLC suelen encontrarse supuestos teórico neoclásicos y de liberalismo comercial que se promueven las ventajas comparativas del país y se le entrega un rol protagónico al mercado y el sector privado. En otras palabras, se crea un marco regulatorio para un desarrollo estático de las exportaciones y el comercio, creándose una situación en que algunos sectores se benefician y otros no.

Como recientemente recuerda Pankaj Mishra en su ensayo para el New York Time, The rise of China and the “Fall of the Free Trade Myth”, hay varios mitos que han rodeado la discusión en torno al libre comercio. La narrativa que normalmente ha provenido desde EE.UU. y otros países desarrollados es que para lograr un crecimiento económico se deben eliminar las barreras comerciales, abrir las economías y que el Estado cumpla rol menor en la coordinación y desarrollo económico. No obstante, la evidencia histórica así como el actual relato del desarrollo de los países de Asia refutan esos argumentos. En Corea del Sur, por ejemplo, el Estado juega hoy en día un rol fundamental en el apoyo a las pequeñas y medianas empresas, integrándolas a la economía exportadora y fomentando su innovación e industrialización. De hecho, Corea del Sur es el único país desarrollado que desde la década de 1990 ha crecido en términos de la participación de las manufacturas en el PIB nacional.

En el caso de Chile, la estrategia comercial a través de los TLC guiada por el mercado no ha sido precisamente una política que ha colaborado a diversificar mayormente las exportaciones. Tampoco ha logrado, como advierte el informe de la OCDE, a crear una estructura productiva que agregue valor a las exportaciones y contribuya al crecimiento en el largo plazo. Esta situación se ha venido agravando desde el año 2012 con el fin del boom de las materias primas. Por esto es que valdría preguntarse, si la narrativa standard entorno a los beneficios de estos acuerdos no han obscurecido el debate para realizar políticas que ayuden a resolver este problema. Como escribe en su libro Kevin Gallagher en The Clash of Globalizations, al suscribir a una agenda comercial a través de los TLC, los países latinoamericanos han estado comerciando “lejos de la escalera del desarrollo”.

Es por lo anterior que el próximo debate parlamentario sobre el rechazo o ratificación del TPP-11 es una oportunidad para discutir a fondo estos temas. Este acuerdo implica mucho más que reducir aranceles, destrabar el comercio y crear cadenas de valor a nivel internacional. En cambio hay mucho de regulación y de crear incentivos económicos para continuar profundizando los problemas planteados por el informe de la OCDE.

Asimismo, las autoridades políticas no debieran simplificar los argumentos de la oposición civil como “anti-comercio” o “proteccionismo”. El próximo debate debiera tomar la complejidad de este acuerdo y no caer en lógicas bipolares. Al contrario, un debate que evalúe seriamente los beneficios de estos acuerdos así como el rol que puede jugar el Estado en implementarlos de tal manera que incentiven la diversificacion y un mayor valor agregado a las exportaciones, podría convertír el próximo debate en una oportunidad para Chile.

En suma, como recuerda Dani Rodrik en su último libro Straight Talk on Trade: Ideas for a Sane World Economy, los países asiáticos tales como Japón, Corea del Sur, Taiwan, China y Vietnam han logrado un crecimiento sustentable en el tiempo y tomar ventaja del proceso de globalización económica no precisamente porque han aplicado la narrativa del libre comercio para desarrollar sus economías. En cambio han aplicado una política mixta donde el Estado, y por lo tanto la política, han tenido un rol clave en el éxito de sus estrategias exportadoras. Por lo tanto, el próximo gobierno debiera continuar mirando al Asia, pero ahora no solo con foco en las exportaciones. Debiera también estudiar el rol que ciertas instituciones gubernamentales han cumplido, y siguen haciéndolo, en colaborar a crear un crecimiento económico más sustentable e inclusivo, con resultados positivos en términos de productividad y diversificación exportadora.

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