Diversificar la discusión sobre crecimiento

Crecer al 4%. Esta es la meta de expansión del PIB a la que apuntan Kast y Matthei para su cuarto año de gobierno. Para Jara, la meta es “impulsar un crecimiento inclusivo”. Con todo, y pese a notables diferencias, desde Republicanos hasta el Partido Comunista, el crecimiento es una prioridad.

¿Cómo crecer al 4%? Veamos qué proponen los programas de los tres candidatos con mayores opciones de llegar a La Moneda según las encuestas: Jara, Kast y Matthei. A riesgo de simplificar, y con diferencias importantes en el método, los tres plantean impulsar el crecimiento mediante un boom de inversión basado en tres ejes: mejor regulación, responsabilidad fiscal y rebaja de impuestos (excepto Jara). Aunque hay otras propuestas notables en materia de innovación, empleo o sistema político, lo cierto es que el grueso gira en torno a estos tres puntos. 

Esto es un gran avance, pues contrasta con el rol secundario que tuvo el crecimiento en el escenario electoral de hace cuatro años. Además, a grandes rasgos, son medidas que van en la dirección correcta. Sin embargo, hay buenas razones para sospechar que las propuestas podrían ser insuficientes. Vale la pena detenerse en una: es improbable que logren reactivar al sector exportador en la magnitud necesaria. La razón, en simple, es que difícilmente el mercado podrá resolver las fallas de mercado que hay.  

Exportar importa, y mucho

La evidencia muestra que, en economías emergentes, pequeñas y abiertas como la chilena, el crecimiento depende del desempeño de las exportaciones. La Tabla 1 muestra el crecimiento de todas las economías que han logrado converger hacia EE.UU. durante los últimos 50 años (excluyendo economías petroleras y paraísos fiscales) luego de haber superado el PIB per cápita que tiene Chile hoy. En promedio, las exportaciones reales de estos países crecieron al 6,4% anual y 5,2% en términos per cápita, probablemente, “tirando del carro del crecimiento”.   

Tabla 1: Crecimiento de las economías emergentes que lograron converger a EE.UU.

Nota: Elaboración del autor en base a Penn World Tables. El PIB y las exportaciones se miden en dólares de 2017 a paridad de poder de compra. Se consideran todos los países cuyo PIB per cápita pasó de representar menos del 40% del PIB de EE.UU. a más del 65% entre 1969 y 2019 (último año con información); y que en 1969 tenían más de 1 millón de habitantes. Las tasas de crecimiento corresponden a la tasa anualizada desde el año que cada país superó por primera vez el PIB per cápita de Chile en 2019 (23.252 dólares) hasta 2019. 

En Chile ocurrió algo similar. El crecimiento acelerado del producto coincidió con una notable expansión de las exportaciones. Entre 1990 y 2007, las exportaciones reales crecieron a una tasa anual promedio de 8%. Pero esta elevada tasa es casi tan excepcional como su posterior estancamiento. Entre 2009 y 2023, el crecimiento fue casi nulo, de apenas un 0,3% anual, lo que implicó una evolución anual de -0,1% en términos per cápita (Espacio Público, 2024). 

Es probable que subir la tasa de crecimiento tendencial del 1,8% al 4%, esconda el desafío de llevar el crecimiento de las exportaciones por persona desde -0,1% a niveles cercanos al 5,2%, aumentando más de 5 puntos porcentuales (pp.). Visto así, es claro que el desafío es mayúsculo. ¿Pueden las propuestas de los candidatos resolver un problema tan grande?

El mercado no resuelve las fallas de mercado

Asumiendo que las propuestas logran mejorar la situación fiscal y el entramado regulatorio, “siempre con pleno respeto al medio ambiente”, entonces podría generarse un boom de inversión. Lógicamente, esto aumentará el stock de capital de las industrias exportadoras y les permitirá producir más. 

Esta estrategia de “hacer más de lo que ya sabemos hacer” es un avance importante, pero probablemente insuficiente para dar el impulso requerido. Hay dos motivos principales. 

El primero es que el sector exportador chileno está fuertemente caracterizado por retornos marginales decrecientes al capital. Esto implica que cada peso invertido hoy genera un retorno mucho menor que en los años 90. Un claro ejemplo es la minería: desde 2004, el stock neto de capital minero se ha multiplicado 3,8 veces, gracias a una inversión (FBCF) acumulada de más de 255 mil millones de dólares, según datos del Banco Central (la FBCF se mide en dólares de 2023). Sin embargo, pese a los grandes desembolsos, la producción anual de cobre se mantuvo estable en el mismo periodo (en buena medida a factores geológicos), de acuerdo con COCHILCO. Algo similar, aunque en bastante menor magnitud, ocurre en la acuicultura, fruticultura y silvicultura. Es decir, en más del 75% de nuestras exportaciones, según el Banco Central.  

Hay distintas maneras de abordar este problema. Enfoquémonos en la más simple: agregar nuevos bienes y servicios a la canasta exportadora.

Esto es importante porque, en economías emergentes, las industrias que exportan suelen ser de las pocas que operan con productividades similares a las de países desarrollados. Este es el caso de Chile (CNEP, 2017). Por tanto, comenzar a exportar un nuevo producto puede entenderse como descubrir una nueva función de producción, lo que permite superar los retornos decrecientes. No es coincidencia que en Chile, la expansión de las exportaciones durante los 90 haya coincidido con una notable diversificación; y su posterior estancamiento, con una diversificación muy limitada. Lauterbach (2015) muestra que entre 1993 y 2002 se comenzaron a exportar 12 nuevos bienes por más de 1 millón de dólares, pero entre 2003 y 2012, solo 3.

El segundo motivo es que es improbable que se logre diversificar la matriz en la magnitud necesaria. Podría argumentarse que las propuestas promueven la diversificación, ya que facilitan que los inversionistas busquen rentabilidades donde quieran Y si estas están en sectores que todavía no se han “descubierto”, entonces el mercado invertirá ahí. Lo cual es parcialmente cierto. Pero el problema es que la asignación de mercado es, por definición, ineficiente frente a fallas de mercado. Y acá hay al menos dos:

1. El problema de los pioneros. Surge cuando una industria todavía no está establecida y los primeros inversionistas (pioneros) deben cargan con riesgos y costos adicionales, como adaptar tecnología, formar capital humano, abrir mercados o resolver regulaciones. Si tienen éxito, los que llegan después aprovechan estos avances y enfrentan costos menores. En consecuencia, los incentivos para ser pionero son débiles. 

Chile tiene experiencia lidiando con este problema. Un ejemplo es el rol de pionero que tuvo Fundación Chile (FCh) en la industria del salmón, mediante la creación de Salmones Antártica en 1982, que permitió (o al menos aceleró) el desarrollo de un sector que hoy tiene ventas por más de 6 mil millones de dólares al año (según datos de Salmón Chile). Otros ejemplos incluyen el reciente rol pionero de FCh en la energía solar o el DL 701 de 1974 que buscaba incentivar la forestación. 

1. Fallas de coordinación. Ocurren cuando el éxito de un sector depende de que varios actores se muevan al mismo tiempo. Por ejemplo, una planta productiva que solo es rentable si hay proveedores de insumos, infraestructura logística, capital humano especializado y demanda suficiente. Si cada actor espera que los demás se muevan primero, nadie invierte porque no tiene incentivos unilaterales para hacerlo. Un ejemplo es el actual dilema de la “gallina y el huevo” que ha retrasado el desarrollo de la industria de H2V en el mundo y en Chile. 

Diversificar la discusión

El desafío de subir la tasa de crecimiento de las exportaciones más de 5 pp. es enorme. Una condición necesaria (aunque no suficiente) será contar con un Estado capaz habilitar la acción privada y de resolver las fallas de mercado. Para ello se requieren tanto mejoras regulatorias, fiscales y tributarias, como una coordinación público-privada, donde los privados pongan capital, asuman riesgos y aporten conocimiento, mientras el Estado, al menos, incentive a los pioneros y resuelva fallas de coordinación. Aunque es cierto que esto último puede implicar altos costos si se hace mal, lo mismo ocurre con cambios regulatorios o en materia tributaria. Para llegar al 4%, lo primero será diversificar discusión.