¿Por qué una Ley Marco de Autorizaciones Sectoriales?

Durante su tramitación se reconoció que las autorizaciones sectoriales han proliferado de manera inorgánica, generando una atomización procedimental, duplicidad de exigencias y un incremento significativo en los tiempos de aprobación de permisos y autorizaciones, lo que afecta a todo tipo de proyectos de inversión. Esta situación se traduce en ineficiencia administrativa, barreras a la competencia y un menor dinamismo económico, lo que justificaría una intervención integral.

De acuerdo con el artículo 1º de la ley, su objeto es proporcionar un marco general que vele por el cumplimiento, estandarice y coordine las formas establecidas para la válida actuación de los órganos de la Administración del Estado con competencia para habilitar proyectos o actividades sometidas a limitaciones regulatorias. No se crean nuevas autorizaciones ni se sustituyen las existentes, sino que se busca clasificarlas en diversas categorías, homologar procedimientos, fijar principios y criterios, así como fijar mecanismos de coordinación institucional. 

Entre sus finalidades específicas se incluyen: i) dar mayor certeza jurídica a los titulares de proyectos; ii) modernizar y simplificar la tramitación de permisos; iii) promover la proporcionalidad regulatoria, para que los requisitos se ajusten al nivel de riesgo asociado a la actividad; iv) incorporar herramientas tecnológicas y habilitantes alternativas (avisos y declaraciones juradas); y v) fomentar la productividad e inversión sostenible, sin sacrificar la protección ambiental y social.

Con ello, se pretende enfrentar una serie de problemáticas crónicas de nuestro régimen administrativo: falta de coherencia y homogeneidad procedimental, carencia de articulación institucional, incumplimiento de los plazos establecidos legalmente para la Administración, entre otras. Ahora bien, ¿puede una ley marco corregir estos problemas sistémicos?

Para responder a esta pregunta, cabe precisar que la Ley 21.770 se inserta en un entorno normativo atomizado de disposiciones legales, reglamentarias, guías, instrucciones, principios y plazos, cuya observancia es bastante deficitaria en la práctica. Además, se enfrenta a una persistente doctrina, erigida como un dogma a nivel jurisprudencial, según la cual los plazos no son fatales para la Administración, pese a la existencia de normas que expresamente prescriben que los plazos legales “obligan a las autoridades y personal al servicio de la Administración en la tramitación de los asuntos, así como los interesados en los mismos” (artículo 23 Ley 19.880). 

Bajo esa óptica, lo prioritario es cumplir y hacer cumplir las reglas básicas que ya rigen la actuación y los procedimientos administrativos –plazos perentorios, coordinación interorgánica, celeridad, transparencia, eficiencia, no formalización y responsabilidad– consagradas, entre otras, en las leyes 18.575 (de 1986) y 19.880 (de 2003).

Varios de los desafíos que la Ley 21.770 intenta resolver provienen precisamente de no aplicar tales reglas, para lo cual: i) se modifican más de 40 cuerpos legales; ii) se deben emitir varios reglamentos para su plena operatividad; iii) se imponen diversas obligaciones a los órganos sectoriales; iv) se crea una institucionalidad ad hoc (Oficina de Autorizaciones Sectoriales e Inversión y el Comité de Autorizaciones Sectoriales e Inversión); v) se establece un Sistema de Información Unificado de Permisos Sectoriales (SUPER); entre otras innovaciones que, como puede advertirse fácilmente, añaden varias capas de complejidad regulatoria a nuestro ordenamiento jurídico administrativo.

Aun si todos estos cambios se implementan exitosamente (lo que tomará tiempo), si no se superan las mencionadas falencias de ejecución o enforcement, la fluidez del ejercicio de la función pública, la agilización procedimental de las autorizaciones y, asociado a ello, la promoción de la inversión, seguirán siendo ideales esquivos.