Hacia el control preventivo de la regulación infralegal: nuevo estándar de revisión de Contraloría

Cada Contralor ha procurado imprimir su “sello propio” mediante las resoluciones sobre toma de razón, las cuales tienen por objeto delimitar qué actos estarán afectos y exentos del control preventivo de legalidad realizado por la Contraloría General de la República (CGR).

Recientemente, mediante Resolución N°3, de 2026, se modifica la Resolución N°36, de 2024, de la CGR, ajustando el sistema de toma de razón y registro de actos administrativos. Si bien esta redefinición del esquema de control administrativo se sustenta en normas constitucionales y legales, también se funda en los principios de legalidad y probidad, así como en el derecho a una buena Administración y el cuidado y buen uso de los recursos públicos.

Dentro de las principales novedades destaca la incorporación de nuevas categorías de control, recogiendo la tradicional toma de razón con alcance, además de las posibilidades de abstención y restitución. Junto con ello, reordena los actos administrativos exentos y afectos a control y establece un sistema especial para materias municipales. Se trata de cambios que tendrán un impacto directo en ámbitos especialmente relevantes, como la contratación pública, la transferencia de recursos, las concesiones de obras públicas y el desarrollo de proyectos.

Una innovación particularmente relevante consiste en que, desde su entrada en vigencia (1 de junio de 2026), deberán someterse a toma de razón aquellos actos administrativos que aprueben o contengan normas, instrucciones, guías u orientaciones de aplicación general (cualquiera sea la denominación particular que adopten), así como sus modificaciones, emanados de las siguientes entidades públicas: Consejo de Monumentos Nacionales, Ministerio de Salud y sus Secretarías Regionales Ministeriales (SEREMI), Ministerio de Educación y sus SEREMI, Ministerio de Vivienda y Urbanismo y sus SEREMI, Ministerio del Medio Ambiente y sus SEREMI, Servicio de Evaluación Ambiental y Dirección General de Aguas.

La importancia de esta modificación no es solamente procedimental. A nuestro juicio, responde a una expansión sostenida de las facultades interpretativas y normativas de diversos órganos sectoriales, los cuales, a través de resoluciones, guías, instructivos, circulares, oficios y otros instrumentos de aplicación general han ido configurando verdaderos marcos regulatorios paralelos, adicionales a los legales y reglamentarios, que en la práctica inciden directamente en los derechos y obligaciones de los sujetos regulados. No obstante, el ejercicio de estas potestades se encontraba exento de un control preventivo de legalidad, quedando sometido únicamente a revisiones ex post (es decir, una vez que las disposiciones respectivas ya estaban aplicándose), generalmente a través de largos y costosos procesos de reclamación judicial.

Esta profusa actividad “regulatoria” infralegal ha originado, en varios casos, un laberinto normativo abrumador y de compleja gestión y comprensión. Solo a título ejemplar, el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) ha emitido más de 140 instrumentos regulatorios entre 2010 y 2025 (la mitad de ellos concentrada en los últimos cuatro años), incluyendo guías de apoyo al proceso de evaluación ambiental, criterios de evaluación e instructivos de carácter ambiental.

En supuestos exentos de la toma de razón, se generan espacios propicios para extralimitaciones, pues pueden introducirse alteraciones al sentido y alcance de leyes o reglamentos, sin perjuicio del eventual control posterior. A su vez, la sobreabundancia, contradictoriedad, déficits sistemáticos, débil fundamentación y reducida publicidad son notas no poco frecuentes en la materialización de esta práctica administrativa. Incertidumbre y exceso regulatorio se transforman así en un pesado lastre, tanto para los interesados como para la propia Administración. 

Aunque existen algunas herramientas y exigencias para el ejercicio de las referidas potestades normativas o interpretativas, tal como ocurre con el régimen previsto para el Consejo de la Comisión para el Mercado Financiero, que requiere fundamentación, evaluación de impacto regulatorio y consulta pública para la emisión de normas de carácter general (art. 20 Nº3 de la Ley Nº21.000), la mayoría de los órganos que se deben someter a este nuevo esquema de control de legalidad preventivo de CGR, no cuenta con mecanismos equivalentes.

En este contexto, consideramos positiva la incorporación de garantías institucionales mínimas en el ejercicio de potestades regulatorias sectoriales. El objetivo no es restringir la competencia que tienen ciertos órganos especializados para emitir actos administrativos normativos de aplicación general, sino velar por que esa potestad respete sus márgenes y el principio de legalidad, sometiéndose a un escrutinio ex ante que permita prevenir las problemáticas antes enunciadas.

En síntesis, observamos una respuesta del organismo encargado del control de juridicidad de la Administración del Estado frente a un fenómeno regulatorio desbordante. Se trata de proteger la juridicidad, seguridad jurídica y coherencia regulatoria, tarea en cuya implementación deberán también cumplirse parámetros de rigurosidad y celeridad por parte de CGR para que este necesario control sea oportuno, efectivo y eficaz.