Arquitectura de seguridad nacional

Durante las discusiones acerca de la seguridad pública se han efectuado frecuentes alusiones a la inexistencia de una arquitectura de seguridad nacional efectiva y funcional. De hecho, junto a la carencia de una estrategia de seguridad nacional, han sido dos de los tópicos más mencionados en dichos debates. El diagnóstico es, desde luego, correcto.

La eliminación simultánea del Consejo Superior de Defensa Nacional, Consudena, y especialmente del Consejo Superior de Seguridad Nacional, Consusena, en la Ley Nº 20.424, aunque indispensable para asegurar la consolidación del Ministerio de Defensa Nacional, eliminó al mismo tiempo los dos órganos que constituían instancias análisis y coordinación genuinamente relacionados con la seguridad y la defensa del país. A su turno, el Consejo de Seguridad Nacional del Capítulo XII de la Constitución, pese a su designación, no tiene ni la integración ni las facultades que su nombre sugiere. Esto constituye una debilidad en la ejecución de las responsabilidades que tiene el Estado en los ámbitos de la seguridad nacional y la defensa nacional. Tal carencia es tanto más perceptible cuanto se complejiza el horizonte estratégico del país, tanto en su vertiente de seguridad externa como en sus manifestaciones de seguridad interior.

Todo lo anterior sugiere algunas reflexiones sobre  alternativas para generar una genuina institucionalidad  superior de la seguridad y la defensa. Afortunadamente, los sistemas comparados ofrecen experiencias y modelos interesantes en esta materia.

 En los últimos 25 o 30 años muchos países han creado “consejos de seguridad nacional” casi siempre con esa denominación o con una muy similar. Las crecientes complejidades de la seguridad internacional y doméstica han cimentado la necesidad de generar una visión holística sobre el tema, así como la necesidad de coordinar a la totalidad de las agencias públicas responsables y/o relacionadas con la seguridad exterior e interior del Estado. Hoy, más de 60 países cuentan con cuerpos colegiados de este tipo en su institucionalidad superior de seguridad y defensa, incluyendo naciones tan distintas como la República Islámica de Irán, Indonesia, Grecia, el Reino Unido, Angola o Japón.

Aunque cada consejo obedece a las condiciones políticas, estratégicas e históricas de su país, su análisis comparado permite identificar ciertos rasgos comunes tanto en su naturaleza como en sus cometidos y funciones, cuanto en su integración. Todo esto ha sido sintetizado en una renovada producción académica acerca de las estructuras superiores de seguridad nacional en el sistema internacional. La recopilación de Paul O´Neill (Securing the state and it’s citizens) es especialmente útil pero no es el único.

Desde luego, se trata de organismos permanentes, con una estructura organizacional igualmente estable, ubicada en el entorno de la jefatura del Estado y/o del Gobierno. Sus funciones principales son la estructuración de una estrategia nacional de seguridad y defensa, planificación estratégica de alto nivel, definiciones basales de política de defensa y de política exterior, coordinación interagencial de todos los entes involucrados en la seguridad nacional, externa y doméstica (la aproximación “whole-of-government”), análisis político de coyuntura y prospectiva, doméstico e internacional, además de asesoría al más alto nivel político al jefe del Estado y/o de Gobierno.

Las funciones de los consejos de seguridad nacional orientan asimismo su composición. Sus integrantes son usualmente miembros del Ejecutivo, ministros y funcionarios de alto nivel. De igual modo, pueden integrar a otros funcionarios, conforme a sus necesidades coyunturales, bajo diversas modalidades. Además, suelen tener una muy limitada presencia castrense como integrantes titulares, en muchos casos ninguno, aunque sí hay militares (y policías) en cometidos de asesoría.

Tal integración se explica por la naturaleza eminentemente política de los consejos de seguridad nacional, lo que se contrapone con la condición apolítica de los militares, así como con la subordinación castrense a las autoridades civiles. Esto mismo explica que los consejos usualmente tampoco tengan integración de miembros de otros poderes del Estado, por cuanto su presencia afectaría el principio de separación de poderes inherente al sistema democrático y, bajo ciertas circunstancias, podrían entrabar su acción.

Aunque la ausencia de integrantes de los otros poderes del Estado pudiera parecer contraintuitiva, considerando los fines de coordinación interagencial de los consejos, la experiencia comparada es conteste en este aspecto por las razones indicadas. Por otra parte, en el ámbito funcional los consejos tienen un staff permanente, ya sea de origen propio o comisionado de otras agencias públicas, o mixto. Este staff profesional proporciona la continuidad de gestión y la memoria histórica de cada consejo, de modo que su funcionamiento no se vea afectado por los cambios en sus integrantes titulares.

En muchos países, asociado al consejo de seguridad nacional existe la figura del “consejero de seguridad nacional”. Aunque sus cometidos y responsabilidades varían ligeramente de caso a caso, el consejero siempre está ubicado en el nivel más alto del Gobierno, junto al jefe del Estado y/o de Gobierno a quien asesora e informa directamente.  De igual modo, dicho funcionario efectúa la coordinación cotidiana en temas de seguridad nacional, política de defensa, política exterior e inteligencia. Asimismo, usualmente este consejero se desempeña como coordinador ejecutivo del consejo mismo. Es una figura que, progresivamente, ha tomado mayor relevancia en las estructuras de seguridad nacional de muchos países, por cuanto constituye una forma ágil y funcional de asesoría al más alto nivel.

Las experiencias comparadas sugieren claramente la necesidad de disponer prontamente de una estructura de seguridad nacional, bajo la forma de un genuino “Consejo de Seguridad Nacional” (o con un nombre similar, por ejemplo “Consejo Nacional de Seguridad y Defensa”) integrado de una manera análoga a sus similares de otros países, es decir ministros de las áreas relacionadas con la seguridad nacional en sentido amplio, en este caso los ministros del Interior, de Seguridad Pública, de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional, de Hacienda, de Justicia, de Energía, y de Transporte y Telecomunicaciones. Cabe mencionar que la ausencia de integrantes militares del consejo se explica por la misma razón que en los sistemas comparados: evitar que se vean comprometidos en decisiones políticas del gobierno de modo de  no afectar el estatuto de prescindencia política que, como instituciones, les dispone la Constitución.

En cambio, debería disponer de una estructura robusta de asesoría castrense lo que sería consecuente con la experiencia de otros países. El consejo debería ser coordinado por  un Consejero de Seguridad Nacional quien además habría de desempeñarse como asesor directo y cotidiano del Presidente de la República. El consejo además, debería contar con un staff  proveniente de los ministerios del Interior, Relaciones Exteriores, Defensa y Seguridad Pública, representantes permanentes de los otros ministerios y personal de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública.  Esta nueva organización podría crearse por medio de una reforma del Capítulo XII de  la Constitución o, con un nombre distinto al actual Cosena, mediante un Decreto Supremo.

Este Consejo debería cumplir al menos las siguientes funciones:

• Proponer al Presidente de la República la Estrategia de Seguridad Nacional y sus actualizaciones.
• Estudiar los temas fundamentales de la seguridad nacional, en sus dimensiones domésticas e internacionales.
• Estudiar y proponer al Presidente de la República  recomendaciones respecto de todas las políticas sectoriales de seguridad.
• Coordinar la acción de los ministerios en las materias de seguridad nacional que correspondan a cada uno.
• Coordinar las actividades de los demás órganos relacionados con funciones de seguridad nacional.
• Constituirse en gabinete de crisis en situaciones de especial compromiso de la   seguridad interna o internacional que afecten al país.
• Analizar periódicamente la situación de inteligencia.
• Otras funciones relacionadas directamente con la seguridad de la Nación.

A su turno, el Consejero de Seguridad Nacional tendría las siguientes responsabilidades:

• Asesorar cotidianamente al Presidente de la República en materias de seguridad nacional, incluyendo la situación de inteligencia.
• Desempeñarse como secretario ejecutivo del Consejo de Seguridad Nacional, coordinando su agenda y funcionamiento. Mantendrá tal responsabilidad en caso de crisis que afecte la  seguridad doméstica o internacional del país.
• Dirigir al staff del Consejo de Seguridad Nacional.
• Preparar los documentos relacionados con la seguridad nacional para conocimiento del Presidente de la República.

La estructura propuesta permitiría superar lo que objetivamente es una debilidad  en la ejecución de las diversas funciones pública asociadas a la seguridad nacional tanto en sus vertientes externas cuanto doméstica. Además, crearía una estructura de conducción de una crisis internacional que afecte la seguridad del país, estado intermedio entra la paz y la guerra creado en la Ley Nº 20.424, Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional, la que se extendería a crisis de seguridad interior.

Es oportuno hacer presente que ni la existencia de este consejo ni la implementación de la figura del Consejero Nacional de Seguridad implicarían una intermediación entre el Presidente de la República y los ministros de los despachos involucrados con lo cual éstos mantendrían su condición de colaboradores directos e inmediatos del Jefe del Estado en el gobierno y la administración del país. Tampoco afectaría las competencias individuales de cada ministerio.  La complejidad de la situación de seguridad de la República doméstica e internacional hace de esta iniciativa un ejercicio diríase muy necesario.