La esencia de la relación civil-militar en Chile

En todo sistema democrático, la forma como se relacionan las autoridades políticas con el estamento militar reviste especial importancia. No es un tema  solo de los sistemas representativos –en su tiempo Mao Zedong expresada  “El Partido manda al fusil y jamás debe permitirse al fusil dirigir al Partido”- pero es en éstos donde las relaciones civiles-militares adquieren verdadera significación y profundidad. Esto ocurre porque, paradojalmente, en toda democracia liberal hay una tensión entre el ejercicio del poder militar para sostener la institucionalidad política y el control civil sobre dicho poder para mantener la democracia.

Esta tensión está en el eje de las relaciones civiles-militares modernas y justifica la considerable atención que la cátedra comparada les ha otorgado.  Desde luego, las cuestiones centrales aquí son, en primer término, la efectiva capacidad de las autoridades políticas  de conducir la función de defensa y, en segundo término, su correlato, la sujeción castrense a las autoridades políticas  y la no intervención militar en la política contingente. Todo el ejercicio de la dirección política de la defensa descansa en estas dos premisas, que se hacen eco de la necesidad de resolver uno de los problemas más antiguos de la gobernanza democrática: la forma como la autoridad civil logra una efectiva subordinación de sus fuerzas militares, quis qustodiet ipsos quistodes.

Tal como lo plantea Peter Feaver en Armed Servants:  Agency,  Oversight  and Civil-Military Relations Harvard University Press, la ecuación ideal en las relaciones político-militares se alcanza cuando los militares “tienen la capacidad de hacer todo aquello que los civiles les exigen y al mismo tiempo, están subordinados en términos de ejecutar solo lo que los civiles les autorizan a realizar”. Este equilibrio es la esencia de las relaciones político-militares pero obtenerlo presenta considerables dificultades, en cualquier tiempo, en cualquier sociedad y en cualquier régimen político.

La importancia de la relación entre las autoridades políticas y los militares ha generado una formidable producción intelectual al respecto, especialmente luego de la Segunda Guerra Mundial. Varios factores explican este proceso pero, posiblemente los más relevantes al comienzo fueron la complejidad de las relaciones entre los líderes civiles de las democracias Aliadas -Churchill y Roosevelt- con sus mandos militares, y luego el enorme tamaño de las  fuerzas militares durante la Guerra Fría, en escalas no vistas previamente, y cuya mera existencia parecía, potencialmente, afectar la estabilidad de los sistemas democráticos a los que servían.

Aunque muchos autores han efectuado planteamientos respecto de la naturaleza y modalidades de las relaciones entre las autoridades políticas y los uniformados, posiblemente son los estudios de Samuel Huntington los que han  tenido mayor proyección e influencia. En su obra seminal The Soldier and the State  The Theory and Politics of Civil-Military Relations, plantea dos modelos de control de los civiles sobre los militares: el “control civil objetivo” y el “control civil subjetivo”.  El primero está orientado a maximizar el profesionalismo de los militares.

Esta aproximación logra su fin “militarizando a los militares, haciéndolos una herramienta del Estado” y descansa en una clara separación entre las responsabilidades de los civiles y aquellas de los uniformados. Este modelo, en el cual los militares se desenvuelven en sus ámbitos de competencia y las autoridades civiles no interfieren en lo dominios exclusivamente castrenses, estimula el desarrollo profesional del cuerpo de oficiales y los aparta de la política. En la perspectiva de Huntington, el control civil objetivo aleja el riesgo de militarismo, pero no excluye a los militares de las decisiones superiores sobre la defensa al generar caminos institucionalizados para canalizar su asesoría el nivel político en materias de su experticia exclusiva.

El control subjetivo, a su turno, implica “llevar al máximo el poder de los grupos civiles en relación con los militares”.- Este mecanismo, siempre según Huntington, implica “civilianizar” a los militares, “haciéndolos espejos del Estado”, lo que implica asimilar al estamento castrense a otros estamentos de la sociedad. Los planteamientos de Huntington, aunque han rebatidos por autores posteriores, tienen una especial significación en cuanto se condicen con las formas de relacionamiento político-militar en los sistemas democráticos occidentales. Esto es especialmente aplicable al control civil objetivo.

En términos simples, en las sociedades liberales, el control civil implica una subordinación del estamento militar a las autoridades civiles, en quienes recae la responsabilidad en cuatro áreas definidas: a) la conducción superior del sector defensa y de las fuerzas militares, b) la decisión del uso de la fuerza e identificación de sus objetivos c) la definición de las estrategias nacionales y de las políticas públicas inherentes a la función de defensa y d) la provisión de los recursos para el ejercicio de la función de defensa.

A lo anterior hay que agregar que la mejor gestión en defensa descansa en el ejercicio de un efectivo liderazgo civil, que puede definirse como la capacidad genuina del nivel político de conducir la función de defensa y dirigir a las fuerzas militares, de una manera eficaz y eficiente y reconocida y aceptada  por el estamento castrense. Es el correlato a la sujeción orgánica de los militares al poder político. El valor de este liderazgo es ampliamente reconocido por la literatura comparada y representa la forma superior de conducción de la función de la defensa en el nivel político.

Todo esto resulta aplicable en la especia a Chile. Por lo pronto, en el plano doctrinal, la arquitectura de relacionamiento político-militar establecida en la Constitución y  en su legislación derivada corresponde, en trazos gruesos, al modelo de control civil objetivo de Huntington: a las autoridades políticas corresponde la dirección superior de la función de defensa mientras que se reserva a las Fuerzas Armadas un área de competencias y responsabilidades que les son propias. Si se conjugan de manera armónica las disposiciones que regulan la arquitectura de conducción de la defensa, es decir la Constitución, la Ley Nº 18.948 Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas y la Ley Nº 20.424 Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional, se advierten los niveles y responsabilidades propias de la autoridad política –Presidente de la República y Ministro de Defensa- y la de los mandos militares, manifestada en las atribuciones de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas.

De igual modo,  la normativa aludida reconoce las áreas de interrelación entre ambas, representadas por la Junta de Comandantes en Jefe, que canaliza institucionalmente la asesoría profesional del estamento militar a la autoridad política, y, en sentido inverso, por la permanente relación directa de autoridad del Jefe del Estado con los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y con el Jefe del Estado Mayor Conjunto, tal como se  dispone en el Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional.

La estructura de conducción de la defensa también apunta al ejercicio de un efectivo liderazgo civil, en los términos en que lo reconoce la doctrina: las facultades, responsabilidades  y capacidades materiales que en 2010 la promulgación de la Ley Nº 20.424 otorgó a las autoridades del ministerio, han generado el espacio -casi diríase la obligación- para que sus autoridades desarrollen y ejerzan las atribuciones propias del liderazgo, proceso que, con altibajos, ha estado en marcha desde entonces y debe continuarse, dentro del carácter esencialmente dinámico de la dirección superior de la función de defensa.

En síntesis, la relación civil-militar en Chile, manifestada principalmente en la arquitectura de conducción de la función de defensa, se condice doctrinal y jurídicamente con aquella que es propia de los sistemas democráticos occidentales, y configura una vinculación moderna, funcional y propia de las tradiciones políticas de la República.