Chile ante la Cumbre de Madrid: entre la implementación de derechos y el riesgo de retroceso

Los días 4 y 5 de noviembre, las jefas y jefes de Estado y de Gobierno de Iberoamérica volverán a reunirse, esta vez en Madrid, para celebrar la XXX Cumbre Iberoamericana. Treinta encuentros constituyen una trayectoria suficientemente extensa como para preguntarse no solamente qué nuevos compromisos adoptará la región, sino qué ha ocurrido con aquellos que los Estados han venido asumiendo durante las últimas décadas. El lema escogido para Madrid invita precisamente a formular esa pregunta: “Iberoamérica. Juntos construimos nuestra Comunidad. Juntos la proyectamos hacia el futuro y hacia el mundo”. Pero si hablamos de una comunidad construida “juntos”, resulta inevitable preguntarnos quiénes forman parte de ese nosotros. ¿Qué lugar ocupan los Pueblos Indígenas en esa comunidad? ¿Son únicamente destinatarios de políticas públicas o son reconocidos efectivamente como actores políticos de su construcción? Y, trasladando estas preguntas a nuestro país, ¿Qué significa ese “juntos” para Chile y para su relación con los Pueblos Indígenas?

Chile no llega a Madrid frente a una hoja en blanco. Llega con compromisos previamente asumidos. En 2018, durante la XXVI Cumbre Iberoamericana celebrada en La Antigua, Guatemala, los países de la región respaldaron el Plan de Acción de Iberoamérica para la Implementación de los Derechos de los Pueblos Indígenas. El Plan, elaborado mediante el diálogo entre autoridades gubernamentales y representantes indígenas, propuso avanzar desde el reconocimiento formal de los derechos hacia su realización efectiva, mediante objetivos comunes y acciones coordinadas entre Estados, Pueblos Indígenas y organismos de cooperación.

La distinción es fundamental. Durante las últimas décadas, América Latina ha construido un importante entramado normativo de reconocimiento de derechos indígenas, que incluye el Convenio 169 de la OIT, la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, la Declaración Americana y una extensa jurisprudencia interamericana, junto con desarrollos legislativos e institucionales nacionales de diversa profundidad. Sin embargo, la existencia de ese marco normativo no ha garantizado necesariamente el ejercicio efectivo de los derechos reconocidos. Precisamente por ello, el Plan de Acción de Iberoamérica situó la implementación en el centro de las prioridades regionales. Chile participó de ese proceso y respaldó sus compromisos. Ocho años después, corresponde preguntarse cuánto se ha avanzado en traducirlos en políticas públicas, instituciones, presupuestos y mecanismos efectivos de participación. Porque los compromisos internacionales no deberían agotarse en las declaraciones adoptadas durante las cumbres. Su verdadero significado se expresa en las transformaciones que son capaces de producir en la relación entre los Estados y los Pueblos Indígenas.

Esta misma preocupación volvió a plantearse en marzo pasado, durante el V Encuentro de Altas Autoridades de Gobiernos y Pueblos Indígenas de Iberoamérica, celebrado en Santa Marta, Colombia, como parte del proceso preparatorio de la Cumbre de Madrid. Su Declaración propuso profundizar el Plan de Acción y extender su horizonte hasta 2038, concentrando los esfuerzos en ámbitos donde persisten importantes brechas: tierras y territorios, libre determinación y autonomía, participación política, derechos de mujeres y juventudes indígenas, acceso culturalmente pertinente a servicios esenciales, protección de la biodiversidad, conocimientos tradicionales y participación en las decisiones relacionadas con la transición energética. Uno de los planteamientos más relevantes de Santa Marta fue la necesidad de incorporar transversalmente los derechos indígenas en las políticas públicas y las agendas sectoriales de los Estados, fortaleciendo al mismo tiempo la participación efectiva de los Pueblos Indígenas en las decisiones que los afectan. No se trata simplemente de ampliar programas específicamente dirigidos a ellos, sino de avanzar hacia instituciones y formas de gobernanza capaces de reconocer la diversidad cultural y política de nuestras sociedades.

Pero el escenario chileno revela que el desafío es hoy más complejo que cerrar la distancia entre reconocimiento e implementación. A esa brecha histórica se agrega una tensión política particularmente preocupante: la posibilidad de que algunos de los avances normativos e institucionales alcanzados durante las últimas décadas sean debilitados o revertidos. El análisis del Proyecto de Presupuesto 2027, reafirma en principio esta preocupación.

Chile enfrenta, por tanto, tres tareas simultáneas: completar el reconocimiento de derechos todavía pendientes, hacer efectivos aquellos que ya han sido reconocidos y preservar las garantías que permiten su ejercicio. Esta triple exigencia debería constituir uno de los criterios fundamentales para examinar la coherencia entre los compromisos internacionales del Estado y sus políticas nacionales en materia de derechos indígenas.

Nuestro país ha desarrollado una relación paradójica con los derechos indígenas. Por una parte, ha suscrito instrumentos internacionales, participado en la construcción de consensos multilaterales y establecido progresivamente mecanismos de reconocimiento y protección. La Ley Indígena de 1993, la Ley Lafkenche de 2008 y la entrada en vigor del Convenio 169 de la OIT en 2009 constituyen hitos significativos de esa trayectoria. Por otra, el alcance y la continuidad de algunas de esas mismas garantías son hoy objeto de cuestionamientos políticos que introducen incertidumbre sobre el rumbo que seguirá el país. Durante los últimos meses, el debate público ha incorporado propuestas para modificar el estatuto especial de protección de las tierras indígenas, permitiendo su arriendo prolongado y utilización como garantía hipotecaria. También se han expresado cuestionamientos a la Ley Lafkenche y a los mecanismos de reconocimiento y protección de los usos consuetudinarios de los espacios costeros marinos de los Pueblos Originarios. Incluso se ha planteado públicamente la posibilidad de que Chile denuncie el Convenio 169 de la OIT, aunque el propio Gobierno posteriormente descartó que esa alternativa formara parte de sus decisiones.

Estas controversias no son menores. Las restricciones que protegen las tierras indígenas, el reconocimiento de los usos consuetudinarios sobre los espacios costeros y los mecanismos de consulta y participación no constituyen privilegios arbitrarios. Son garantías construidas a partir de experiencias históricas de despojo territorial, exclusión política, desconocimiento de derechos colectivos y relaciones profundamente desiguales entre los Pueblos Indígenas y el Estado.

Por supuesto, ello no significa que los instrumentos jurídicos y los procedimientos destinados a proteger esos derechos sean perfectos o deban permanecer inalterables. Existen dificultades reales de aplicación, demoras administrativas, insuficiencias institucionales y procedimientos que requieren ser perfeccionados. Pero existe una diferencia fundamental entre mejorar los mecanismos para hacer efectivos los derechos y disminuir las garantías que los protegen. No toda reforma constituye necesariamente un retroceso. Sin embargo, cuando una modificación legislativa puede debilitar las protecciones establecidas para resguardar derechos colectivos, corresponde examinar rigurosamente sus efectos y su compatibilidad con las obligaciones internacionales del Estado. El riesgo de regresividad aparece precisamente cuando las dificultades de implementación comienzan a utilizarse como argumento para reducir el alcance de los derechos reconocidos.

Aquí adquiere especial relevancia una cuestión que suele quedar relegada en el debate público: los compromisos internacionales del Estado no desaparecen con los cambios de gobierno. Aunque es necesario distinguir entre las obligaciones jurídicas derivadas de tratados internacionales y los compromisos políticos adoptados en espacios multilaterales, ambos forman parte de una trayectoria de responsabilidades públicas que exige continuidad, coherencia y rendición de cuentas.

Desde esa perspectiva, la proximidad de Madrid constituye una oportunidad para abrir en Chile una reflexión sobre los resultados de los compromisos respaldados en La Antigua en 2018. No porque la próxima Cumbre contemple una instancia en que los países deban rendir cuentas individualmente sobre su cumplimiento, sino porque ocho años después resulta pertinente preguntarnos qué transformaciones se han producido en nuestras políticas públicas e instituciones. ¿Cuánto hemos avanzado en fortalecer la institucionalidad indígena? ¿Qué cambios se han producido en la participación de los Pueblos Indígenas en las decisiones públicas? ¿Qué resultados existen en materia de derechos territoriales, pertinencia intercultural de las políticas sectoriales y mecanismos de seguimiento de los compromisos adquiridos? Son preguntas que corresponde formular en el debate nacional y que deberían contribuir a orientar las decisiones futuras del Estado. La implementación de los derechos no puede evaluarse únicamente por la existencia de normas, programas o instituciones. Debe examinarse también a partir de sus resultados y de la capacidad efectiva de los Pueblos Indígenas para ejercerlos.

Pero existe todavía una dimensión más profunda. Si el lema de Madrid propone construir juntos nuestra comunidad, la participación indígena no puede reducirse a un procedimiento administrativo mediante el cual el Estado escucha a determinados grupos antes de adoptar decisiones. Construir juntos supone reconocer a los Pueblos Indígenas como sujetos políticos colectivos, titulares del derecho a la libre determinación, con instituciones, conocimientos y propuestas propias para gestionar su presente y perseguir sus proyectos colectivos, construir su futuro y contribuir al de las sociedades de las que forman parte. Esto resulta especialmente relevante para Chile, que enfrenta desafíos asociados a la crisis climática, la escasez hídrica, la pérdida de biodiversidad, la transición energética y las transformaciones territoriales. Los conocimientos, experiencias y formas de organización de los Pueblos Indígenas constituyen aportes fundamentales para enfrentar estos desafíos comunes. Reconocerlos no responde solamente a una exigencia de justicia histórica, sino también a la necesidad de construir respuestas más democráticas, sostenibles y culturalmente pertinentes.

Sin embargo, el escenario político actual agrega una dificultad que no debiéramos subestimar. El fortalecimiento, en Chile y otros países de la región, de corrientes políticas que cuestionan el alcance de los derechos colectivos y de las garantías destinadas a protegerlos introduce un riesgo que va más allá de las tradicionales brechas de implementación. Cuando se plantea la posibilidad de denunciar el Convenio 169 de la OIT, modificar sustantivamente el estatuto de protección de las tierras indígenas o debilitar los mecanismos establecidos por la Ley Lafkenche, lo que comienza a estar en discusión no es solamente cómo aplicar mejor los derechos reconocidos, sino también la continuidad de algunos de los avances normativos que tanto costó alcanzar. Por eso, entre La Antigua, Santa Marta y Madrid existe una línea de continuidad que Chile debería mirar con especial atención. En 2018, los países iberoamericanos respaldaron una hoja de ruta para avanzar desde el reconocimiento hacia la implementación efectiva de los derechos indígenas. En marzo de 2026, gobiernos y representantes indígenas constataron que persisten importantes brechas y propusieron prolongar y profundizar ese esfuerzo hasta 2038. Madrid tendrá ahora la oportunidad de consolidar políticamente esa orientación.

La cuestión fundamental, sin embargo, no será solamente qué declaración respalde Chile en noviembre, sino qué decisiones adopte después de regresar de Madrid. Porque construir una comunidad iberoamericana desde la diversidad exige algo más que compromisos compartidos. Exige coherencia entre las posiciones internacionales y las políticas nacionales; entre el reconocimiento de derechos y las instituciones encargadas de garantizarlos; entre las promesas de participación y la posibilidad real de los pueblos de intervenir en las decisiones sobre su propio futuro.

El verdadero desafío para Chile, por tanto, no consiste en presentar en Madrid un balance de sus avances, sino en asumir, dentro de sus propias fronteras, las consecuencias de los compromisos que ha contribuido a construir en Iberoamérica. Ello supone no solamente avanzar en la implementación de los derechos indígenas todavía pendientes de realización efectiva, sino también preservar y fortalecer las garantías que hacen posible su ejercicio. Porque construir juntos el futuro de nuestra comunidad exige que los derechos conquistados sean el punto de partida de nuevos avances, y no conquistas que deban defenderse permanentemente frente a la amenaza de retroceder.