I. Introducción
Un aspecto no tematizado ni discutido mayormente en la propuesta de reforma educacional es el mecanismo o modelo de financiamiento a la educación pública. Sin embargo, este es un elemento central en la configuración de cualquier sistema educativo. En el caso chileno, el sistema de financiamiento se basa en el subsidio a la demanda (conocido como voucher) que entrega a la escuela un monto según la cantidad de estudiantes que logra captar (en el caso chileno, condicionado a la asistencia de los estudiantes).
En general, la evidencia acumulada ha mostrado que este tipo de esquema de financiamiento produce –en sistemas orientados al mercado como el nuestro- desigualdades, inequidades y procesos de segregación educativa, los que tienen su origen principalmente en cuatro aspectos: i) las familias (especialmente las más desventajadas en términos socioeconómicos) no tienen siempre la información necesaria para tomar las decisiones educacionales óptimas (Flores y Carrasco, 2013); ii) las elecciones de los hogares no están siempre basadas en criterios académicos y de calidad educativa (supuesto en el que se basa la racionalidad del subsidio a la demanda), sino que se fundamentan en criterios demográficos, socioeconómicos o de otras características (Elacqua y Fábrega, 2004); iii) las escuelas, para mantenerse de manera competitiva en el mercado, tienen incentivos para seleccionar a aquellos alumnos de mejor desempeño (Mizala y Torche, 2012), incentivando además la práctica de publicidad y señalización no siempre beneficiosas para los estudiantes (Bellei, 2013) y iv) La elección de las familias, en estas condiciones y restricciones, tiende a profundizar la segregación residencial y socioeconómica del país (Elacqua y Santos, 2013).
Por todo esto, es claro que la construcción de un nuevo sistema escolar requiere una discusión profunda del mecanismo y sistema de financiamiento. A continuación se entrega una propuesta de transformación, que busca no sólo cambiar de manera efectiva la forma en concibe el financiamiento escolar, sino también introducir nuevas lógicas y dinámicas en el sistema, con vías a la generación de un modelo educativo basado en el fortalecimiento de lo público, la equidad y la calidad educativa.
II. Los costos de la educación de calidad y la realidad del financiamiento
Las investigaciones realizadas en el país orientadas a determinar los costos de la educación de calidad en Chile son aún escasas. Durante los últimos años, se han desarrollado dos acercamientos, en general buscando entender el monto de la provisión educativa y su estructura de costos del sistema (MINEDUC, 2013; Corporación +Progreso, 2013). A pesar de su aporte, estas investigaciones tienen problemas de representatividad, no logran captar la heterogeneidad de los establecimientos y no desarrollan una aproximación profunda al concepto de la calidad. Ahora bien, ambos los estudios tienden a coincidir con que el nivel de gasto de la educación chilena escolar es aún insuficiente, y que deberían necesitarse aumentos relevantes en la subvención escolar (de entre 30% a 50%), tal como lo ha planteado el gobierno.
Asimismo, ambos estudios llegan a la conclusión de que gran parte de los gastos que incurren son costos fijos o semi-fijos. Es decir, que gran parte de los costos operacionales de los establecimientos no son totalmente variables al número de alumnos, sino que poseen un alto grado de estabilidad a través del tiempo. En general, parte importante de estos costos se relacionan con las remuneraciones del personal del establecimiento, que incluyen al personal docente, paradocente, auxiliares, inspectores, profesionales de apoyo, directivos, etc[1]. Esto refleja una evidente, pero poco considerada, asimetría del funcionamiento del sistema ya que mientras los ingresos son totalmente variables, los costos son en gran medida fijos o semifijos.
III. Una propuesta de financiamiento de la educación pública
Considerando lo anterior, a continuación se entrega una propuesta para la construcción de un nuevo sistema de financiamiento del sistema que, de manera progresiva, permita generar una transformación desde un mecanismo basado en la demanda a un modelo basado en la oferta. En términos esquemáticos, creemos necesario diferenciar dos momentos en la elaboración de esta propuesta: un momento de corto plazo y un momento de mediano o largo plazo.
III.I. Propuesta en el corto plazo:
Considerando el sistema existente, la falta de información fidedigna, la necesidad de realizar cambios legislativos previos y la inexistencia de estudios que permitan determinar o estimar los costos reales de cada establecimiento, una propuesta viable de financiamiento en el corto plazo debería tener como objetivo frenar los efectos negativos del sistema de financiamiento a la demanda y sentar las bases para construir un nuevo sistema.
Nuestra alternativa al respecto es generar un sistema de subvención basado en el financiamiento de la demanda anterior y actual. Este sistema estaría constituido, por una parte, por un ingreso fijo por establecimiento cercano al 70% de su ingreso total y calculado como el 70% de la subvención media multiplicado por el número de alumnos que el establecimiento ha recibido durante los últimos 20 o 25 años, lo que constituiría lo que se podría llamar la “matrícula histórica”; y por otra parte, por un 30% de ingreso a través del subsidio a la demanda según matrícula[2]. Esto permitiría corregir el sesgo negativo que se aplica a los establecimientos con mayor vulnerabilidad (que tienen menor asistencia) y además eliminar los incentivos negativos para el cumplimiento de la asistencia (falsificación de registros, por ejemplo).
En general, este sistema de transición propuesto cumple con múltiples objetivos. Por un lado, permite afrontar la problemática que existe actualmente entre el sistema de financiamiento y la matrícula, siendo un mecanismo de determinación simple de los montos a entregar a cada escuela. Junto con esto, el mecanismo permite disminuir y frenar los efectos negativos que produce en el sistema público el financiamiento exclusivo a la demanda actual, generando desincentivos para la aplicación de procesos de selección y permitiendo a la escuela planificarse en un horizonte de mediano plazo, más allá de la lógica del accountability y la presión constante por atraer estudiantes. Finalmente, la propuesta de transición incentiva a la escuela pública a potenciar estrategias para el aumento de su matrícula por la vía de la integración y la inclusión social, ya que le entrega mayores recursos para su desarrollo y mejores condiciones para su gestión.
III.II Propuesta de mediano y largo plazo:
En el mediano y largo plazo, la propuesta anteriormente esbozada debería quedar obsoleta, principalmente por la recuperación de la matrícula en el sistema público. En este periodo, debería generarse un nuevo proceso de transformación, que consolide la construcción de un sistema basado fundamentalmente en el subsidio a la demanda. Tomando en cuenta los estudios existentes a la fecha, a lo menos el 70% o 75% de los costos enfrentados por los establecimientos educacionales públicos debieran ser entregados directamente a los establecimientos, a través de cifras que indiquen la capacidad de funcionamiento y den cuenta de su demanda educativa en el mediano plazo.
Para la determinación del monto entregado a cada establecimiento, el MINEDUC u otra autoridad nacional debería desarrollar un estudio detallado de las necesidades de los establecimientos, considerando a lo menos los siguientes elementos: i) ubicación del establecimiento; ii) tipos y características de estudiantes que acoge el establecimiento; iii) capacidad instalada del establecimiento; iv) capacidad de estudiantes que puede acoger el establecimiento y v) capital físico y humano de base. Esto debería permitir generar algoritmos y clasificaciones para determinar, año a año, el monto del financiamiento de la escuela.
IV. Elementos finales. Características institucionales a considerar para la implementación de esta propuesta
La generación de una nueva propuesta de financiamiento para la educación pública es posible solo en el marco de una reforma educativa que busque modificar la lógica del sistema escolar chileno, orientándolo a la búsqueda de mayores niveles de equidad y calidad educativa.
Para ello, es necesario considerar los siguientes elementos institucionales que deben considerarse al momento de elaborar un cambio en el esquema de financiamiento de la educación pública: i) generación de un proceso de regularización de los recursos y capacidades financieros, en línea con la línea de fortalecimiento de la educación pública financiada por el gobierno; ii) desarrollo de procesos de planificación de la oferta educativa, en el contexto de una educación pública desmunicipalizada y; iii) potenciamiento de desarrollo de docentes en ejercicio, que permita el mejoramiento de sus condiciones laborales, así como también de mayores niveles de estabilidad laboral de directivos, paradocentes y profesores.
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[1] En el estudio de Corporación Progreso para colegios públicos, los costos de personal se elevan hasta el 78,3% (lo que equivale a $59.227 en promedio por alumno), de los cuáles el 46% iba destinado al personal docente y el 54% al resto del personal no docente (docente directivo, psicólogos, psicopedagogos, bibliotecario, ayudante de laboratorio, paradocente, auxiliares y administrativos). Estas cifras son aún mayores en el informe del MINEDUC, donde el costo de personal dentro de los costos totales es del 92%, pero con variaciones según dependencia y nivel de entrega de la enseñanza.
[2] Entre otros, estos costos incluyen mobiliario, insumos para las salas de clase, servicios, servicios de alimentación, material didáctico, etc.
(*) Texto publicado en Red Seca.cl
