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Cambio de régimen político y la experiencia brasileña: consideraciones para el caso de Chile

por 28 junio, 2021

Cambio de régimen político y la experiencia brasileña:  consideraciones para el caso de Chile
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Con el proceso de cambio constitucional en marcha, ha renacido el debate sobre qué forma de régimen político debiera adoptar Chile. ¿Mantener el sistema actual, reformarlo, o reemplazarlo por una fórmula parlamentaria o semipresidencial? Hace más de 30 años, Brasil pasó por un proceso similar. Espero que su caso pueda servir de ejemplo y farol para lo que está viviendo Chile.

 

Transición, nueva constitución e inauguración de gobiernos democráticos

 

El proceso de la redemocratización en Brasil tuvo una alta participación de la ciudadanía y de sus actores políticos y sociales. El proceso constituyente brasileño bajo la Asamblea Nacional Constituyente (1986-1988) es un marco de la transición entre regímenes, cuya “Constitución Ciudadana” (1988) amplió y expandió distintos derechos civiles, políticos y sociales, reprimidos y distorsionados en la dictadura civil-militar del país (1964-1985). En 1989, Brasil experimenta su primera elección directa para presidente desde el periodo democrático anterior (1946-1964).[1] El candidato Fernando Collor de Melo, bajo un partido pequeño y poco conocido, vence a Luiz Inácio Lula da Silva, candidato del aun infante y creciente Partido dos Trabalhadores (PT). Collor, sin embargo, es obligado a dejar su cargo anticipadamente. Es decir, el primer presidente electo en Brasil, desde el entusiasmo de la redemocratización y bajo la nueva Constitución, sale sin terminar su mandato en un proceso de impeachment en 1992, en medio de acusaciones de corrupción y mala gestión económica. Es importante señalar aquí que la crisis del gobierno de Collor no fue una crisis institucional de la democracia.

 

En este escenario, diagnósticos pesimistas sobre el sistema de gobierno brasileño ganaron aun más cuerpo tanto por parte de actores políticos como por un grupo importante de intelectuales y académicos de la naciente ciencia política del país. La discusión pública sobre el diseño institucional para un nuevo sistema político, entonces, se vuelve un problema práctico y latente.

 

El grupo que defendía el parlamentarismo, aunque no logró consolidar el cambio de régimen en la Asamblea Nacional Constituyente, sí logró incluir una enmienda que obligaba a un plebiscito popular luego de cinco años de la Constitución de 1988. Dicho dispositivo constitucional establecía la realización del plebiscito en septiembre de 1993 para elegir entre monarquía o república, y entre un régimen político parlamentarista o presidencialista. El grupo pro-parlamentarista incluso, en medio de la crisis del gobierno Collor, intentó adelantar el plebiscito, aunque Collor fue capaz de movilizar a los senadores oficialistas, logrando mantener casi intacta la fecha originalmente establecida en la Constitución.[2]

 

Después del impeachment de Collor, asumió Itamar Franco (1992-1995), quien prontamente recibe un proyecto de ley para la creación de tres frentes legislativas: una representaría la república presidencialista, una segunda, la república parlamentarista y, por último, la monarquía. Cada una de ellas tenía derecho a 20 minutos diarios en la televisión y radio, divididos en dos bloques, durante los 60 días antes del plebiscito. Posteriormente, se establecen 48 anuncios diarios de 30 segundos distribuidos durante la programación diaria, en vez del formato de bloques. Hay que reforzar la importancia de los medios en este momento, en especial la televisión, en que se sumaban a las frentes artistas e intelectuales muy conocidos nacionalmente. Los recursos presupuestarios para las respectivas difusiones también se diferenciaron entre los grupos[3] y aunque algunos partidos asumieron una posición oficial y única pro-presidencialismo (PT y PDT) o pro-parlamentarismo (PSDB y PCdoB), las frentes legislativas en Brasil, conocidas por su carácter suprapartidario, aglutinaron legisladores de distintos matices ideológicos a las frentes autónomamente.

 

En dicho proceso, uno de los mantras de académicos críticos del presidencialismo multipartidista brasileño sería la llamada “crisis de gobernabilidad”. Así, se creía que el sistema electoral con votación mayoritaria para el ejecutivo ––concentrando votos en un único individuo y partido–– y proporcional de lista abierta para los congresales ­­––debilitando la figura de los partidos y generando difusión de intereses en un Congreso con múltiples partidos––, serían la fórmula institucional perfecta para generar insuperables conflictos entre el ejecutivo y el legislativo. Esto, además, traería como consecuencia una limitada producción legislativa y de políticas públicas en el país. Para dicho grupo crítico del presidencialismo, la coalición legislativa minoritaria que construyó el entonces presidente Collor y su estilo unilateral de gobierno serían factores directos que contribuyeron a su caída (ciertamente no fueron los únicos, ni tampoco los más determinantes). El escenario de relativo pesimismo bajo la caída del presidente reforzaba el sentimiento y la cohesión de dicho grupo en defensa del parlamentarismo.

 

De otro lado, el frente legislativo en defensa del presidencialismo utilizó muy bien los medios activando la reciente memoria de la dictadura para sostener su posición. Rescataron el corto interregno parlamentarista brasileño (1961-1963), cuyos cambios de primeros ministros bajo la inminente crisis política que se expandía resultaron en un referendo popular que trajo de vuelta el presidencialismo. Reforzaron también la idea de que dichos abruptos cambios de sistema en un sensible contexto político abrieron espacios para el golpe militar de 1964. Quizás lo más notable, los presidencialistas igual relacionaron la figura del presidente como un eje importante de la democracia, cuyo rol representativo y de voto directo para el ejecutivo sería distinto en el régimen parlamentarista. Esta última fórmula abriría la posibilidad de que los primeros ministros fuesen actores del Congreso y que podrían ser representantes directos e indirectos de la dictadura militar.

 

Los resultados del plebiscito de 1993 demostraron un rechazo a las diferentes evaluaciones pesimistas sobre el presidencialismo multipartidario brasileño. De 90 millones de electores comparecieron a las urnas 66 millones (73%). Cabe mencionar que triunfó la opción “república” (43 millones de votos, 66%) por sobre “monarquía” (6 millones de votos, 10%). Y el presidencialismo (36 millones de votos, 55%) triunfó por sobre la alternativa parlamentarista (16 millones votos, casi un 25%) – según datos del Tribunal Superior Electoral brasileño (TSE).

 

 

Presidencialismo y gobernabilidad

 

Desde los resultados del plebiscito de 1993, es indudable que los presidentes en Brasil han enfrentado altas crisis políticas, pero de ninguna forma ha estado en juego la gobernabilidad.  Desde Collor, se presentaron crisis políticas en los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003) y de Lula (2003-2011). Dilma Rousseff, a su vez, completó su primer mandato (2011-2014) aunque con tasas de eficiencia menores en la gestión de su coalición que ambos presidentes anteriores. Su segundo mandato todavía fue interrumpido en 2016 bajo una profunda crisis económica, escándalos de corrupción, protestas callejeras y crisis en la coalición oficialista. Michel Temer, vicepresidente de Dilma y uno de los pivotes del rompimiento de la coalición – junto al presidente de la Cámara Eduardo Cunha –, asume el gobierno interino (2016-2018), y mantiene una coherente conducción de su base legislativa con récord de eficiencia en dicha gestión[4]. Luego, Jair Bolsonaro (2019-presente) prontamente gana las elecciones con un partido pequeño, reflejo del malestar que han enredado los principales partidos que organizaban los lados de las disputas del país (PT y PSDB). A su vez, el actual y populista presidente –internacionalmente reconocido por rechazar las vacunas en contra la covid-19 –, aunque ha elegido inicialmente hacer una coalición minoritaria, decide cambiar dicha estrategia y ampliar la base oficialista en el legislativo – después que escándalos de corrupción direccionadas a su hijo llegaron a Fabricio Queiroz, un asesor clave que ambos tenían en común.

 

Ninguna de las crisis políticas que Brasil tuvo, por lo tanto, relación necesaria y suficiente con la capacidad de gobernanza del sistema político del país. Investigaciones en ciencia política incluso han demostrado que el presidencialismo multipartidario brasileño, también conocido como “presidencialismo de coalición”, posee herramientas institucionales para coordinarse junto al Congreso. Es decir, el pesimismo de los críticos del presidencialismo estaba más conectado a conclusiones extrapoladas desde el sistema electoral hacia las relaciones ejecutivo-legislativo. El caso de Brasil, de hecho, desafía las trágicas predicciones de cientistas políticos fundacionales importantes como Juan Linz y Arturo Valenzuela sobre el funcionamiento subpar e inestable de las democracias presidenciales. Cuando autores buscaron estudiar la supuesta conflictiva relación ejecutivo-legislativo, empíricamente verificaron que el presidente brasileño tenía a su mano instrumentos institucionales que fortalecen la cooperación junto al Congreso, lo que facilita la construcción de coaliciones y garantiza la disciplina partidaria de sus aliados legislativos en las cámaras, resultando así en una mayor gobernabilidad (Figueiredo y Limongi 1999).

 

En resumen, en el presidencialismo de coalición el poder pertenece a una coalición multipartidaria. El poder no es solamente compartido entre partidos que componen el gabinete presidencial, sino que es también compartido legislativamente, lo cual ayuda a la construcción y mantención de mayorías. En este sentido, el presidencialismo depende de la coalición para sobrevivir y gobernar, ya sea con muchos partidos para el caso brasileño o pocos como en Chile.

Reflexiones finales

Hay varios elementos de la experiencia brasileña que pueden ser de interés para el momento que vive Chile. Primero, no hay ninguna garantía de que el cambio del sistema político en Chile alcanzará los resultados prometidos por los actores que lo plantean (ver aquí, por ejemplo, columna crítica al semipresidencialismo). Segundo, ¿el cambio del sistema es de interés de la ciudadanía? Si lo es, la ciudadanía igual tendrá que pagar un costo de implementación, no solamente de un potencial plebiscito, sino de un nuevo sistema político que puede o no puede funcionar como se esperaba. Tercero, ojo!, pues en Brasil en general los actores que aún claman por el cambio de sistema electoral o de gobierno, lo hacen pensando en sus intereses políticos, es decir, en conseguir más poder para sus partidos o para ampliar sus espacios de influencia. Cuarto, la “reforma política” brasileña siempre está dando vueltas en el Congreso, en la mayoría de las veces con el objetivo estratégico de ocupar o sacar del foco cuestiones sensibles y que están ganando espacio en la agenda política nacional. Por fin y para concluir: ¿realmente Chile vive una crisis institucional que amerite un cambio de su régimen político? La verdad es que la actual crisis en Chile tiene que ver más con la política y los partidos tradicionales que con problemas de gobernabilidad de su sistema.

 

[1] La elección de 1985, en la cual resultó electo Tancredo Neves, no fue directa sino a través de un colegio electoral.

[2] Posteriormente, la fecha fue adelantada a abril de 1993.

[3] Según FGV (CPDOC) los parlamentaristas pretendieron invertir US$ 12 millones, mientras los monarquistas declararon disponer de solamente US$ 500 mil dólares para ello.

[4] Para más, leer la columna de Carlos Pereira en Folha de São Paulo (29-10-2017), “Temer é o presidente mais eficiente na relação com o Congresso desde 1995”, enlace: https://www1.folha.uol.com.br/ilustrissima/2017/10/1930813-temer-e-o-presidente-mais-eficiente-na-relacao-com-o-congresso-desde-1995.shtml

 

  • Rodolfo de Camargo es profesor en la Universidad Católica de Temuco

  • El contenido vertido en esta columna de opinión es de exclusiva responsabilidad de su autor, y no refleja necesariamente la línea editorial ni postura de El Mostrador.

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