El «Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional», conocida ya como la Comisión Marcel, acaba de entregar los resultados de sus deliberaciones con una documentación muy valiosa sobre un tema complejo y de interés de todos los chilenos. Siempre pensamos que convocar a una comisión de expertos sobre el tema previsional antes de enviar un proyecto definitivo al Congreso era una buena iniciativa pues durante la campaña presidencial prácticamente el tema estuvo ausente de la discusión. El Congreso es un lugar donde se negocian los proyectos entre la oposición y los partidos de gobierno y al interior de la coalición de este último. Es allí también donde intervienen los lobbistas de los poderes fácticos, sin que aún exista una ley que los regule; asimismo intervienen en las audiencias convocadas por las comisiones del legislativo distintos actores. Este proceso en el Congreso es un laberinto difícil de seguir, por ello lo entregado por la Comisión Marcel es un punto de referencia insoslayable.
Ahora bien, esta Comisión no viene de otro «planeta» sus miembros están insertos en la sociedad chilena con sus conflictos o contradicciones; cada uno de ellos, aparte del conocimiento sobre el tema previsional, que está fuera de toda duda, tiene sus «visiones» o «ideología» del mundo en que viven. Pero lo que tienen en común todos ellos es que consideran el actual sistema de AFP como el más adecuado y único modelo para encauzar en forma obligatoria el ahorro previsional de los trabajadores. Naturalmente, la Comisión estima que éste es un sistema que hay que mejorar, pero que no es un sistema en crisis pues, siguiendo un precepto que se ha transformado en dogma, su institucionalidad funciona, independientemente de que lo haga bien o mal según criterios de evaluación social. Podemos estar en desacuerdo con esta manera de mirar el problema previsional, sin embargo, por la relevancia de las propuestas de la Comisión Marcel, es necesario analizarla según sus propios méritos.
En el análisis de las fuerzas y debilidades del sistema previsional existente (excluido del análisis la previsión de las Fuerzas Armadas y el daño previsional a grupos de trabajadores del sector público) esta Comisión logro decantar un diagnóstico que en muchos aspectos es ampliamente compartido. La debilidad más importante del sistema de AFP es que por construcción es un modelo excluyente de previsión y por ello en los países civilizados este tiene un carácter voluntario y no obligatorio.
En efecto, la Comisión afirma: «Una parte importante de los trabajadores del país no ha logrado cotizar con la constancia requerida por el nuevo sistema y el rendimiento de sus aportes no ha sido suficientemente alto para subsanar esta situación. Por ello, de seguir las cosas como están, una fracción mayoritaria de los trabajadores obtendrán pensiones significativamente más bajas que sus remuneraciones, y no es evidente que esta situación pueda ser subsanable mediante transferencias intrafamiliares o el apoyo subsidiario del Estado».
Además, para los que están incluidos en el actual sistema de AFP, la tasa de reemplazo de las pensiones de vejez contributiva que allí se genera está muy por debajo a los cánones internacionales y debajo también del objetivo que se había planteado en 1981. La tasa de reemplazo es la relación entre la pensión y las últimas remuneraciones. Se estima que actualmente esta tasa generada por las AFP se ubicaría en torno al 44% (según informe de la Comisión), lejos del 70% que se había ofrecido durante el régimen militar.
Para enfrentar el tema de la exclusión previsional, la Comisión plantea la creación de una Pensión Básica Universal (excluido el 40% de los hogares más ricos) para las personas que no obtengas ninguna pensión autofinanciada; se estima que esta pensión básica sería de $75.000 mensuales, cifra 67% mayor que el ingreso personal de pobreza y equivalente al 68% del actual salario mínimo. Este beneficio, además, se mantendría para las personas con algún nivel de acumulación de fondo, reduciéndose en una proporción de la pensión que la persona sea capaz de autofinanciar con sus fondos hasta $200.000. Esta propuesta sería la base de lo que se llamaría «Pilar Solidario».
Naturalmente esta es una proposición positiva en cuanto ella apunta a reforzar la cohesión social de la sociedad chilena. En la práctica es una ampliación del rol subsidiario del Estado, es decir hacerse cargo de aquella parte donde la empresa privada no tienen interés pues no es negocio. O, de una manera menos eufemística, «socializar las pérdidas y privatizar las ganancias». Por cierto es un avance respecto al neoliberalismo duro y puro que conocimos durante el régimen militar donde ni siquiera se socializaban las pérdidas y se dejaba a la gente a la deriva.
Según la Comisión esta proposición de la Pensión Básica (así como otras contenidas en el llamado Pilar Solidario) estaría financiada con los recursos que se liberarían a futuro por la extinción del régimen antiguo de reparto. Naturalmente de no ser así y hubiese que aumentar el IVA en vez de los impuestos directos, se daría una situación grotesca en que los excluidos deberían participar en el financiamiento de su propia pensión. Por cierto no es esto lo que está en el espíritu ni en la letra de la Comisión.
El segundo elemento del diagnóstico de la Comisión que concita un amplio consenso es que actualmente hay una escasa competencia entre las seis AFP existentes, y donde solo tres controlan el 79% de los afiliados, y si la hay es una competencia oligopólica de diferenciación del servicio pero no de precio o comisiones. El tema de fondo es la elevada concentración existente en este negocio, con barreras a la entrada y elevadas tasas de rentabilidad o mayores que la del resto del sistema financiero. Para enfrentar esta situación la Comisión propone, entre otras cosas, una licitación de los nuevos afiliados que se incorporan a las AFP con el objeto que ellos elijan a la AFP que ofrezca la menor comisión. Sin duda es una sana medida que tendería a cambiar la situación existente.
Una segunda proposición, de mayor complejidad, es que eventualmente se facilita el ingreso de nuevos actores al negocio previsional. Ellos podrían ser filiales de giro único de bancos o compañías de seguros, en el bien entendido que previamente es necesario reforzar las normas y regulaciones que previenen conflictos de interés en la gestión de fondos y comercialización de servicios.
Algunos han visto en esta última proposición la entrada de BancoEstado al negocio previsional como un riesgo pues por razones ideológicas u otros prejuicios, según ellos no tiene sentido que el sector público participe en el sistema de AFP. Nosotros pensamos también que no tiene mucho sentido, o no quita ni pone, que BancoEstado entre al negocio previsional, pero nuestras razones son distintas y nada tiene que ver con la entelequia del Estado subsidiario.
En el fondo, el BancoEstado trabajando con recursos públicos es hoy un banco comercial más, genera arriba de 100 millones de dólares de utilidades y sus principales operaciones las sustenta con grandes empresas. Sus autoridades han anunciado recientemente que de entrar el BancoEstado al negocio previsional haría alianza con una importante empresa de seguros, lo cual es totalmente lógico dentro de sus objetivos comerciales. Ahora bien, lo que se necesita es una AFP pública con autonomía para introducir mayor competencia en el mercado previsional y contrabalancear el enorme poder que tienen las AFP desconcentrando parcialmente el mercado de capitales que ellas controlan. Este es el tema de fondo. Para concretar esta idea el Instituto de Normalización Previsional (INP) con su red de sucursales y personal especializado en administración de cuentas puede ser la base de esta AFP pública.
Para concluir, podemos decir que la Comisión Marcel entrega valiosos antecedentes sobre el tema previsional y además nos hace llegar un conjunto de proposiciones para enfrentar las debilidades del actual sistema previsional. Muchas de estas propuestas encontraran una buena acogida de la opinión pública, como la del pilar solidario, y otras abrirán una discusión informada muy útil. Discusión que espero no dure 25 años.
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Alexis Guardia B. es economista.
