Opinión
Si hay dos Cámaras independientes, se facilita el escrutinio público de los proyectos de ley y se dificulta la captura de los intereses económicos que están siempre al acecho, por conseguir alguna prebenda, un mercado protegido o algún otro provecho clientelístico. Trump operó en un contexto institucional de dos Cámaras robustas, y una de ellas, elegida por tercios. Y –ojo– no podía disolverlas. El presidencialismo bicameral y con Cámaras de poderes significativos, salvaguardó la democracia de Estados Unidos.
¿Qué porcentaje de una Cámara única correspondería a las regiones mismas y qué porcentaje a su población? ¿Cuánto pesará la región y cuánto su población? Esta es la cuestión clave a resolver. De esta decisión depende que las regiones tengan o no un Poder Legislativo real en el Parlamento. ¿Queremos dejarlo en suspenso y derivarlo a los legisladores? ¿Decidirá la Convención escamotear esta cuestión?
Me inclino por una segunda Cámara de los territorios y pueblos indígenas porque da a las regiones y pueblos un reconocimiento visible y poder efectivo. La Cámara única tiende a invisibilizarlos y confundirlos entre representantes en los que pesó la dimensión de la población ciudadana, es decir, elegidos, en parte, sobre la base del principio “una persona, un voto”. Un “parlamento unicameral difumina la representación de pueblos y territorios” (Güell y Fontaine, “Presidente, bicameralidad y visibilidad de la representación”, El Mercurio, 28/1/22). La segunda Cámara de los territorios y los pueblos indígenas no debe ser una segunda Cámara decorativa; no debe ser una segunda Cámara de segunda clase.
Las decisiones que ha tomado el Senado responden a su modo de elección y a los parlamentarios de ese momento. No hay nada en una segunda Cámara que de por sí e inevitablemente empuje las decisiones en una determinada dirección. Una segunda Cámara con otra manera de elegirse no tiene por qué comportarse como lo hizo antes el Senado. No es bueno, me parece, concebir las instituciones del mañana apresados por el pasado y mirando el mañana como la repetición de ese pasado. Hay que imaginar las instituciones del futuro con libertad de espíritu.
Si hay dos Cámaras independientes se facilita el escrutinio público de los proyectos de ley y se dificulta la captura de los intereses económicos que están siempre al acecho, por conseguir alguna prebenda, un mercado protegido o algún otro provecho clientelístico. Sí. Una Cámara sola parece ser más vulnerable a los intereses clientelísticos que dos instituciones independientes (Benavente y Toro en Martínez, 2022). La existencia de dos cuerpos legislativos ayuda a la transparencia. Hay dos equipos humanos observándose mutuamente.
La captura también puede ser política. Este fue el diálogo entre el expresidente Obama y Anderson Cooper en CNN (8/6/21). Obama: “Cuando uno mira lo que ha pasado en Hungría y Polonia… solo diez años atrás eran democracias que funcionaban y, ahora, en esencia, han llegado a ser autoritarismos…”. Cooper, el entrevistador, dice entonces: “Una democracia no necesariamente muere con un golpe militar, también puede morir en la urna electoral”. Obama responde: “Eso es exactamente así. Vladimir Putin es elegido por una mayoría de votantes rusos… Pero ninguno de nosotros plantearía que es el tipo de democracia que nosotros queremos”.
Putin lleva 22 años gobernando como un autócrata sin violar las reglas del semipresidencialismo. Esa es la amenaza contemporánea a la democracia: la autocracia legal.
Obama en esa entrevista está preocupado por la democracia de Estados Unidos. Está preocupado por Donald Trump o figuras como él. Si Trump tenía las mismas ambiciones autocráticas de un Putin, ¿qué lo detuvo? ¿Por qué Trump no fue un Putin? Logró mayoría en la Cámara. Si hay una sola Cámara de veras relevante, controlar esa Cámara es hacerse de todo el poder. Eso hicieron, en nuestros días, Orbán bajo el parlamentarismo en Hungría, Chávez bajo el presidencialismo unicameral en Venezuela, Putin bajo el semipresidencialismo en Rusia y Kaczyński bajo el semipresidencialismo en Polonia. Y digo que hay una sola Cámara “relevante” porque las segundas Cámaras de Rusia y Polonia son asimétricas respecto de las primeras y se ha comprobado que no son capaces de contrapesar el poder del Ejecutivo, si es mayoría en la primera. Un Parlamento bicameral, pero con una segunda Cámara sin dientes, es impotente para contener a un Poder Ejecutivo con apetitos autoritarios. Tan impotente como un Parlamento unicameral elegido de una sola vez.
Pero Trump operó en un contexto institucional de dos Cámaras robustas, y una de ellas, elegida por tercios. Y –ojo– no podía disolverlas. El presidencialismo bicameral y con cámaras de poderes significativos, salvaguardó la democracia de Estados Unidos. Como dijera Mill, el bicameralismo protege “de la influencia corruptora del poder indiviso” (Mill, 1861).
Una segunda cámara no es contramayoritaria. Sus representantes fueron elegidos por el pueblo. Solo que la mitad o un tercio reflejan un momento electoral previo. Y esa es la ventaja. En las sociedades contemporáneas las redes sociales están alimentando la volatilidad de las preferencias, la polarización, los populismos de derecha e izquierda (Gurri, 2018, Allcott et alia, 2020, Guriev et alia, 2021). Así, por ejemplo, la preocupación por la inmigración, potenciada desde las redes, nutre los populismos autoritarios de derecha.
No elegir todo el Poder Ejecutivo y el Legislativo a la vez, desconcentra el poder. Evita que estados emocionales súbitos y pasajeros se adueñen de golpe de todo el poder. La segunda Cámara es “una defensa del pueblo en contra de sus propios errores y falsas ilusiones” (El Federalista, N° 63). La mayoría puede controlar ambas Cámaras. Pero para hacerlo debe sostenerse como mayoría durante un tiempo en el cual la ciudadanía la somete a prueba.
En suma, lo más simple es establecer una segunda Cámara de verdad. La cosa es que no sea un tigre de papel, claro. Eso supone liberarse de prejuicios y ataduras del pasado, y asumir el futuro con coraje. Esa segunda Cámara podría ser presidida, con voz y voto, por la vicepresidenta o el vicepresidente, quien ha sido elegido(a) por votación popular. Así funciona la vicepresidencia en Uruguay y funciona bien. No ha habido mayores conflictos con el Ejecutivo, un riesgo que conviene evitar. Al contrario, más bien colabora, de hecho, en la coordinación del Parlamento y el Gobierno (Zurita-Tapia, Yanes-Rojas y Olivares, en Martínez, 2022). La institución de la vicepresidencia puede fracasar estrepitosamente si sus funciones no están bien definidas o se entrecruzan con las del Presidente.
La segunda Cámara tiene una tarea de sentido común: examinar por segunda vez un proyecto de ley antes de que sea ley. Otro grupo de personas evalúa la norma que se quiere hacer coercitiva. Porque, si de leyes se trata, lo que está en juego es, en última instancia, el ejercicio de la coerción que ejerce el Estado. Esa segunda mirada debiera tender, en general, a evitar los malos proyectos y a perfeccionar buenos. Es una máxima que vale para tantas decisiones: mejor pensar dos veces antes de actuar, “es mejor prevenir que curar”.
Subsanar estos defectos del Parlamento unicameral no es imposible, pero, en la práctica, es un desafío mayúsculo. Hay que combinar representación poblacional, regional, de pueblos indígenas, paridad y renovación por partes. A lo que se agregan los principios de un nuevo “sistema electoral mixto”, según se aprobó el jueves 27 en la Comisión de Sistema Político de la Convención Constitucional. Se requeriría un diseño muy prolijo y minucioso.
