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Regulación y supervisión del mercado financiero: comisión única y enfoque de tres cimas

por 21 septiembre, 2016

Regulación y supervisión del mercado financiero: comisión única y enfoque de tres cimas
El enfoque de regulación y supervisión de “dos cimas” –“twin peaks”– ha ganado creciente aceptación y cuenta con el apoyo del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, y otras entidades. Se originó en Australia y ha sido adoptado en Inglaterra, Holanda, Nueva Zelanda y África del Sur, y se encuentra en evaluación en otros países (...). Con la explicitación del Banco Central de Chile como “tercera cima”, se dispondría de un sistema para avanzar hacia las mejores prácticas en la regulación y supervisión del sistema financiero.
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La Comisión Única para el mercado financiero que ha propuesto el Ministerio de Hacienda no tiene capacidad propia para dictar regulaciones financieras y mantiene las tres Superintendencias del ramo. Tal como está enunciada, no tiene ventajas ni contrapartida en los enfoques habitualmente mencionados de regulación y supervisión.

Las tres Superintendencias del ramo podrían fusionarse en una Comisión Única. En el caso de Inglaterra, la Autoridad de Servicios Financieros privilegió la conducta de mercado, lo que condujo a fallas en la supervisión de solvencia de los bancos. Ello incidió en la crisis financiera que se desató en 2008 y condujo al abandono de una Autoridad Única.

El enfoque de regulación y supervisión de “dos cimas” –“twin peaks”– ha ganado creciente aceptación y cuenta con el apoyo del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, y otras entidades. Se originó en Australia y ha sido adoptado en Inglaterra, Holanda, Nueva Zelanda y África del Sur, y se encuentra en evaluación en otros países.

Este enfoque se estructura a partir de los dos objetivos principales de la regulación y supervisión del sistema financiero: solvencia y estabilidad financiera, y conducta de mercado y protección al consumidor de servicios financieros. Estos objetivos se vinculan con una Autoridad Reguladora Prudencial o Comisión de Solvencia, y con una Comisión de Conducta de Mercado o de Valores e Inversiones.

La Comisión Desormeuax basó sus propuestas para reformar la regulación y supervisión financiera en 2011 en el enfoque de “dos cimas”. Con la explicitación del Banco Central de Chile como “tercera cima”, se dispondría de un sistema para avanzar hacia las mejores prácticas en la regulación y supervisión del sistema financiero.

Las Comisiones de Solvencia, y de Valores e Inversiones, tendrían cuerpos colegiados que ejercerían el gobierno corporativo con capacidades reguladoras y supervisoras en sus respectivos perímetros. Estas Comisiones pueden incorporar el proceso sancionatorio que contempla la propuesta del Ministerio de Hacienda para la Comisión Única.

A. Propuesta del Ministerio de Hacienda de una comisión única para el mercado financiero

El Ministerio de Hacienda propuso, en agosto recién pasado, la creación de una Comisión única para el mercado financiero en una presentación a la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados. Esta Comisión tendría un gobierno colegiado compuesto por cuatro Consejeros nominados por la Presidencia de la República y ratificados por el Senado. Su ámbito de competencia se extendería a la Superintendencia de Valores y Seguros, a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras y, eventualmente, a la Superintendencia de Pensiones.

El gobierno corporativo de la Comisión tendría funciones regulatorias y sancionatorias con miras a los objetivos de velar por la calidad regulatoria e introducir mayores garantías al sistema sancionatorio.

La función regulatoria incluiría la dictación de normas generales para el mercado financiero, y resoluciones interpretativas de leyes, reglamentos y normas. La función sancionatoria contempla un esquema de dos pisos. La investigación de un fiscal de la Comisión Única de una institución financiera puede conducir a una sanción por parte del Superintendente que la supervisa y, en una revisión, por el gobierno corporativo de la Comisión en calidad de sede administrativa, sin perjuicio de que la institución afectada pueda impugnar la sanción ante la Corte de Apelaciones.

En la propuesta del Ministerio de Hacienda las Superintendencias se mantendrían en su lugar, pero se limitarían a dictar normas especiales referidas a instrucciones y órdenes para la administración del Servicio y el desarrollo cotidiano de sus actividades de supervisión.

1) Objetivos de la regulación y supervisión del sistema financiero

En los principios de regulación y supervisión del sistema financiero destaca la importancia de asignar a una autoridad reguladora y supervisora un objetivo principal claramente definido en la ley, y eventualmente un segundo objetivo, siempre que no sea conflictivo con el primero. Estas definiciones condicionan los recursos humanos y materiales para que una Autoridad pueda cumplir sus objetivos, y la evaluación de su desempeño.

2) Objetivos de la Comisión Única para el Mercado Financiero

Los objetivos de calidad regulatoria y de mayores garantías al proceso sancionatorio que se asignan a la Comisión Única son medios para el logro de objetivos principales, tales como preservar la solvencia de las instituciones financieras y una buena conducta de mercado de las mismas. Estos últimos son propios de las Superintendencias, no obstante que la Comisión dictaría normas o regulaciones generales que actualmente competen a estas autoridades en sus respectivos ámbitos.

Las normas sobre provisiones por riesgo de crédito de los bancos forman parte de la Recopilación Actualizada de Normas de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras. Estas normas son de carácter general y tienen gran importancia en la preservación de la solvencia del sistema bancario. Una revisión de estas normas señala su complejidad y detalle. La Comisión Única no dispondría de equipos técnicos reguladores calificados para evaluar cambios y mejoras a las mismas, y tendría que recurrir a los de la Superintendencia.

Esta situación es válida tanto para estas normas como para otras normas generales en los ámbitos de las Superintendencias de Bancos e Instituciones Financieras, de Valores y Seguros y, eventualmente, de Pensiones. En cada caso, la Comisión tendría que recurrir a los equipos técnicos de las Superintendencias. Por ello, la Comisión Única no tendría ventajas en la dictación de estas normas. También devaluaría a las Superintendencias del ramo, al dejarlas a cargo de normas especiales referidas a instrucciones y órdenes.

3) Actual regulación y supervisión por instituciones financieras

La regulación y supervisión del sistema financiero según el enfoque institucional, con tres Superintendencias, ha recibido comentarios críticos del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en 2004, y en el Informe de la Comisión Desormeaux en 2011.

El desarrollo del mercado financiero ha limitado el desempeño de las actuales Superintendencias por instituciones financieras. A modo ilustrativo, los bancos y las compañías de seguros ofrecen créditos de consumo e hipotecarios, pero la regulación y supervisión de los primeros depende de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, y la de la segunda, de la Intendencia de Seguros.

Ello posibilita asimetrías regulatorias y de supervisión. La expansión de la gama de productos y servicios financieros ha impulsado la formación de conglomerados financieros, pero su supervisión consolidada sigue pendiente, en parte, por la dispersión de la regulación y supervisión en distintas Superintendencias. Asimismo, los productos financieros derivados tienen una creciente importancia en el mercado financiero, y su supervisión ha requerido grupos especializados en bancos, compañías de seguros y administradoras de fondos de pensiones, en vez de un grupo integrado que esté a cargo de su supervisión en todas las instituciones financieras.

B. Enfoque de Comisión Única de Regulación y Supervisión del sistema financiero

La propuesta del Ministerio de Hacienda de una Comisión Única para el mercado financiero, tal como está enunciada, no tiene contrapartida en los enfoques habitualmente mencionados de regulación y supervisión financiera. En estos enfoques la conformación de una Autoridad Única pasa por la completa fusión de todas las Superintendencias que tienen atribuciones y responsabilidades en este mercado.

Este proceso requiere una reestructuración mayor, ya que esta Comisión tendría varios objetivos y amplios perímetros que se extenderían a los mercados de crédito, valores, seguros y otros. Tendría una organización con un apreciable número de direcciones y profesionales con diversas especializaciones en función del abanico de materias a ser cubierto.

El mejor ejemplo de una Comisión Integrada fue la Autoridad de Servicios Financieros que se desempeñó en Inglaterra. Las infracciones de conducta de mercado en perjuicio del consumidor de servicios financieros son de frecuente divulgación en los medios y de connotación pública, en contraposición a la limitada ocurrencia de situaciones de insolvencia e inestabilidad financiera. Ello inclinó esta Autoridad hacia el objetivo de conducta de mercado en desmedro del objetivo de solvencia, tal como se desprende del diagnóstico de fallas en la supervisión de los bancos.

A esta deficiencia se atribuyó un papel importante en la crisis financiera que afectó a Inglaterra en 2008, y condujo al abandono del enfoque de una Autoridad Única para el mercado financiero.

C. Enfoque de "dos cimas" – “twin peaks"– de regulación y supervisión del mercado financiero

El enfoque de dos cimas - “twin peaks”– se originó, como fue señalado antes, en Australia y ha ganado creciente aceptación en la regulación y supervisión del sistema financiero. Tendría ventajas netas en un balance de enfoques habitualmente mencionados. Ha recibido apoyo del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Grupo de países del G -20 y otras entidades.

El enfoque de “dos cimas” se caracteriza por enunciar dos objetivos principales claramente definidos y de similar importancia, y a partir de los cuales se organizan las respectivas autoridades reguladoras y supervisoras. El objetivo de solvencia y estabilidad financiera a cargo de una Autoridad Reguladora Prudencial o Comisión de Solvencia, y el objetivo de conducta de mercado y protección al consumidor de servicios financieros a cargo de una Comisión de Valores e Inversiones o de Conducta Financiera. En el caso de Australia, se ha señalado que se trata de un enfoque de “tres cimas”, considerando el papel que desempeña el Banco (Central) de Reserva en el mercado financiero.



El enfoque de “dos cimas”, como se señaló anteriormente, se ha implementado, con los ajustes del caso, en Inglaterra, Nueva Zelanda, Holanda y África del Sur, y se encuentra en estudio en China, Corea y Hong Kong.

D. Propuesta de "tres cimas" de regulación y supervisión del sistema financiero

La propuesta del Ministerio de Hacienda de crear una Comisión Única para el Mercado Financiero, y el proyecto de actualización de la Ley General de Bancos que lleva adelante este ministerio, han abierto una ventana para volver a analizar la regulación y supervisión del sistema financiero en el país.

La implementación del enfoque de “dos cimas” fue la principal propuesta de la Comisión Desormeaux en 2011, referido a una reforma a la regulación y supervisión del sistema financiero. Con la explicitación del Banco Central como “tercera cima” puede configurarse una ruta para transitar hacia las mejores prácticas de regulación y supervisión financiera.

1) Banco Central de Chile

El Banco Central ya juega un importante papel en las regulaciones del sistema financiero, tal como se desprende de su Compendio de Normas Financieras. También asumiría atribuciones en la regulación del riesgo sistémico y del riesgo de liquidez en el sistema bancario cuando se implemente el Acuerdo de Capital de Basilea III.

2) Comisión de Solvencia

El perímetro de la Comisión de Solvencia, o Autoridad Reguladora Prudencial, abarcaría las instituciones financieras “apalancadas”, con importantes activos financieros en relación con sus capitales, y que toman riesgos por cuenta propia con fondos de terceros. Estas instituciones pueden experimentar pérdidas, caer en insolvencia y ocasionar inestabilidad financiera. Este grupo incluye a bancos, cooperativas de ahorro y crédito, cajas que extienden crédito, emisores y operadores de tarjetas de crédito, compañías de seguros y otras. El Informe de la Comisión Desormeaux situó a las compañías de seguros en el perímetro de la Comisión de Solvencia.

La Comisión de Solvencia puede lograr substanciales economías en la regulación y supervisión. Las normas que dictaría sobre riesgos de crédito, de mercado, operacional y otros, serían comunes a todas las instituciones financieras en su perímetro, en tanto que grupos supervisores especializados aplicarían estándares similares al evaluar su cumplimiento. Esta Comisión también tiene ventajas en la supervisión consolidada de conglomerados financieros, al abarcar a todas las instituciones financieras que pueden caer en insolvencia.

El pivote de la Comisión de Solvencia sería la Comisión para la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financiera que propuso el Grupo de Trabajo encabezado por Raphael Bergoing a fines de 2015, en el contexto de una actualización de la Ley General de Bancos.

Este Grupo de Trabajo propuso una Comisión para la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras compuesta por un cuerpo colegiado de cuatro miembros nominados por la Presidencia de la República y ratificados por el Senado. Según esta nota, esta Comisión participaría en modificaciones a la Ley General de Bancos para incorporar una Comisión de Solvencia, en la definición de las instituciones financieras en su perímetro, en las atribuciones de esta Comisión en la regulación y supervisión consolidada de conglomerados financieros y en la adopción del Marco de Capital de Basilea III en términos consolidados.

La Comisión de Solvencia extendería su perímetro a las compañías de seguros. Esta inclusión se justifica al punto que el Comité de Basilea ha enunciado una regulación de solvencia para estas compañías con un molde similar a la de los bancos.

3) Comisión de Valores e Inversiones

El perímetro de La Comisión de Valores e Inversiones, o de Conducta de Mercado, cubriría las instituciones del mercado financiero que transan valores por cuenta de terceros, tales como corredoras de bolsa, e instituciones financieras que toman riesgos por cuenta y con fondos de terceros, con cargo a una comisión de administración. En el caso de movimientos adversos de precios, son los ahorristas o inversionistas los que experimentan pérdidas, sin afectar o casi sin afectar las comisiones de las instituciones administradoras. Este último grupo incluye principalmente a fondos mutuos, fondos de inversión, y fondos del sistema pensiones.

La Comisión de Valores e Inversiones también velaría por una buena conducta de las instituciones financieras en todo el mercado financiero. Como el Sernac ya tiene atribuciones en la protección del consumidor de servicios de crédito, esta Comisión se centraría en la protección de pequeños accionistas e inversionistas.

La Comisión de Valores e Inversiones sustituiría a la Comisión de Valores y Seguros que ha contemplado el Ministerio de Hacienda. La Comisión de Valores e Inversiones tendría el mismo cuerpo colegiado de cuatro miembros nominados por la Presidencia de la República y ratificados por el Senado. Según esta nota, la actual Superintendencia de Valores y Seguros participaría en modificaciones legales para constituir una Comisión de Valores e Inversiones, en definiciones de las instituciones financieras en su perímetro, y ajustes a la Ley de Mercado de Valores.

4) Proceso sancionatorio

Las Comisiones de Solvencia y de Valores e Inversiones pueden asumir en sus respectivos perímetros el proceso sancionatorio de dos pisos que contempla la propuesta del Ministerio de Hacienda para la Comisión Única para el Mercado Financiero.

La investigación de un fiscal puede ocasionar una sanción por el Intendente que supervisa la institución financiera afectada, y en una revisión, por parte del grupo colegiado de la respectiva Comisión, sin perjuicio de que la institución afectada recurra a la Corte de Apelaciones.

Gunther Held
Ingeniero Comercial Universidad de Chile
Doctor en Economía Universidad de Oxford
Ex Jefe de Estudios de la SBIF y asesor Asociación de Bancos
Ex profesor de las Universidades de Chile y de Santiago
Ex coordinador Deuda Subordinada Banco Central de Chile
Ex jefe proyecto Políticas Financieras para el Desarrollo - CEPAL

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