Opinión
Hemos comprobado estos años la intensidad a que ha llegado el conflicto entre Ejecutivo y Parlamento en el Perú bajo este régimen híbrido, un semipresidencialismo atenuado. Lo vivió el presidente Martín Vizcarra, por ejemplo. Para no ser disueltos, los parlamentarios no botaban al segundo presidente del Consejo de Ministros y, sin embargo, le bloqueaban sistemáticamente sus proyectos. El presidente del Consejo de Ministros hizo de la aprobación de una reforma constitucional, que modificaba la elección de los jueces del Tribunal Constitucional, una cuestión de confianza. Rehusada la confianza, Vizcarra disolvió el Parlamento y llamó a nuevas elecciones. Pero la disolución no logró superar la crisis. El nuevo Parlamento puso fin a su mandato. El presidente siguiente duró días y cayó en medio de una revuelta. Y el presidente Pedro Castillo ya está bajo fuerte presión del Parlamento unicameral.
Todos los regímenes tienen defectos. No hay régimen perfecto. Todos pueden fallar. ¿No será mejor, entonces, buscar un régimen político que combine el presidencialismo, el parlamentarismo y el semipresidencialismo? ¿Por qué no ensayar un régimen presidencial-parlamentarizado o uno presidencial con ingredientes del semipresidencialismo? Los regímenes políticos híbridos, de una u otra manera, terminan con un jefe de gabinete que aprueba el Parlamento. Es un injerto parlamentarista en el marco de un régimen presidencial. Se conserva la elección popular del presidente, pero ya no es, propiamente, el jefe de Gobierno, pues este requiere ser aprobado por la mayoría parlamentaria. El presidente solo propone su nombre. No es que, como en el semipresidencialismo, el Parlamento elija libremente al jefe de Gobierno. No. Aquí se necesita el acuerdo tanto del presidente como de una mayoría parlamentaria. Quizás la ciudadanía al principio no note mucho lo que esto significa. Pero después, cuando se vea claro…
Un régimen híbrido o “presidencial-parlamentario” o “presidencial-parlamentarizado” o “presidencial-semipresidencializado” o como quiera que se le llame, aunque parece ser el justo medio, es en realidad un menjunje de mal pronóstico. El objetivo es que haya colaboración legislativa entre el Ejecutivo y el Parlamento. Pero ¿qué ocurre con un presidente en minoría que necesita la aprobación de una mayoría parlamentaria adversa para armar su gabinete, mayoría que también puede derribar, luego, su gabinete?
La doble confianza pareciera aunar voluntades. Suena bien. Pero ocurre que al presidente y/o a la oposición mayoritaria en el Parlamento puede convenirles mantener el conflicto y no llegar a acuerdo sobre el gabinete, culpándose mutuamente.
La experiencia internacional, según demuestran estudios amplios y rigurosos, indica que los regímenes de doble confianza, lejos de contribuir a aunar voluntades, tienden a agudizar los conflictos Ejecutivo/Legislativo (Shugart y Carey, 1992; Elgie, 2012). Y nótese que Elgie fue un defensor del semipresidencialismo propiamente tal; pero no de los presidencialismos parlamentarizados. El caso del Perú no es excepcional; tiende a ser la regla en estos regímenes tipo injerto de trucha en loro. La ambigüedad de las tareas de cada cual multiplica las suspicacias. Compartir funciones conduce a la desavenencia. Compartir responsabilidades diluye las responsabilidades. Los primeros ministros o jefes de gabinete quedan en situación de servir a dos señores —el presidente y la coalición mayoritaria en el Parlamento— cuyos objetivos pueden ser contrapuestos.
En efecto, tanto los análisis estadísticos como estudios de casos en profundidad muestran que “en los sistemas presidencial-parlamentarios, los presidentes y las legislaturas han intentado gobernar uno contra otro” (Elgie, 2012, p. 176). Eso es lo que, en los hechos, tiende a suceder: no colaboración sino choque frontal.
Funcionan mejor que estos híbridos, los semipresidencialismos de premier, en los que el primer ministro es elegido solo por el Parlamento sin importar la opinión del presidente, como en los semipresidencialismos de Austria o Portugal. Pero al precio, claro, de que no sean los ciudadanos sino los parlamentarios los que elijan al gobernante.
Las tesis que vienen de Juan Linz –que bajo el presidencialismo no hay incentivos para armar coaliciones, que no hay incentivos para que el Parlamento apruebe leyes, lo que conduciría a un bloqueo sistemático, general e irremediable, en fin– han sido superadas hace mucho por diversas investigaciones empíricas (Cheibub, 2007, Chaisty, 2018). Los regímenes presidencialistas tienden a tener gobiernos de coalición y estas son más duraderas que las de los regímenes parlamentarios o semipresidenciales. Por tanto, hay maneras de lograr la cooperación legislativa sin incorporar al presidencialismo elementos parlamentaristas que lo desnaturalizan. No hay por qué desembocar en un sistema que no sea ni chicha ni limonada.
El caso del Perú es paradigmático. El jefe de gabinete o presidente del Consejo de Gobierno, como se lo llama, es nombrado por el presidente con acuerdo de la mayoría parlamentaria de una cámara única. El presidente del consejo y cualquier ministro puede ser removido vía voto de censura por una mayoría parlamentaria. En la práctica, el presidente gobierna a medias, los parlamentarios eligen a medias al jefe de gabinete y el jefe de gabinete es un primer ministro a medias. Si el Parlamento censura a un segundo presidente del Consejo de Ministros, el Presidente de la República puede disolver el Parlamento. Pero sabemos bien y desde tiempos de la República de Weimar –un régimen semipresidencial– que, cuando las crisis son graves, las disoluciones del Parlamento no las solucionan. En la República de Weimar, en definitiva, llegaría al poder democráticamente Hitler para, luego, aniquilar la democracia desde adentro.
Hemos comprobado estos años la intensidad a que ha llegado el conflicto entre Ejecutivo y Parlamento en el Perú bajo este régimen híbrido, un semipresidencialismo atenuado. Lo vivió el presidente Martín Vizcarra, por ejemplo. Para no ser disueltos los parlamentarios no botaban al segundo presidente del Consejo de Ministros y, sin embargo, le bloqueaban sistemáticamente sus proyectos. El presidente del Consejo de Ministros hizo de la aprobación de una reforma constitucional, que modificaba la elección de los jueces del Tribunal Constitucional, una cuestión de confianza. Rehusada la confianza, Vizcarra disolvió el Parlamento y llamó a nuevas elecciones. Pero la disolución no logró superar la crisis. El nuevo Parlamento puso fin a su mandato. El presidente siguiente duró días y cayó en medio de una revuelta. Y el presidente Pedro Castillo ya está bajo fuerte presión del Parlamento unicameral.
Como dijo en entrevista reciente Pedro Cateriano, que ha sido presidente del Consejo de Ministros con dos Presidentes de la República –los presidentes Humala y Vizcarra–: “En la Constitución del 33, el presidente del Consejo de Ministros, para iniciar sus funciones, necesitaba el voto de confianza. Pero la aplicación de este precepto fue tan compleja y ocasionó tantas crisis políticas, que en la Constitución del 79 se suprimió ese voto. Luego, los constituyentes de la Constitución de 1993 lo restablecieron, pero hoy día ¿qué es lo que está ocurriendo con el actual gobierno del Presidente Castillo? Pues que los parlamentarios otorgan alegremente el voto de confianza simplemente para evitar que el presidente ejerza el derecho a disolución del Congreso. Entonces, seguimos entrampados en un problema que está vigente en el Perú desde la Constitución del 33, en un esquema constitucional donde no hay un equilibrio entre los poderes del Estado, sino que tenemos una permanente confrontación” (El Mercurio y EMOL, 31/12/21)
En suma, la parlamentarización parcial del sistema no solo ha profundizado el choque y bloqueo Ejecutivo/ Legislativo sino que ha introducido también una grave y amenazante inestabilidad institucional en el Perú.
