Pueblos Indígenas y Convenio 169 de la OIT: no sobran derechos, falta implementarlos

Las recientes declaraciones del ministro de Defensa, Fernando Barros, proponiendo que Chile se “deshaga” del Convenio 169 de la OIT y de la Ley Lafkenche merecen una atención que va bastante más allá de la controversia política que han provocado.

Para el ministro, estas normas introducen diferencias entre los chilenos en razón de su origen étnico, constituyen un “caldo de cultivo de conflicto” y representan, incluso, “un riesgo para el país”.

El Gobierno se apresuró a tomar distancia. El ministro del Interior y vocero, Claudio Alvarado, recordó que Chile suscribió y ratificó el Convenio 169, afirmó que el país “lo respeta íntegramente” y descartó que el Ejecutivo pretenda innovar en esta materia. El propio Presidente Kast señaló posteriormente que abandonar el Convenio no constituye una prioridad de su Gobierno.

La aclaración es importante. Pero sería un error considerar cerrado el asunto, porque una cosa es que no sea prioridad en este momento, y otra muy distinta es que no forme parte de la agenda o los cursos de acción que siga en algún momento el Gobierno.

Porque las palabras del ministro Barros no se producen en el vacío. Se suman a otros cuestionamientos recientes a normas e instituciones destinadas a proteger derechos de los pueblos indígenas: las propuestas de derogación de la Ley Lafkenche; las críticas recurrentes a los procedimientos de consulta indígena; y el anuncio realizado por el Presidente Kast en su última Cuenta Pública de reformar la Ley Indígena para eliminar restricciones que actualmente protegen las tierras indígenas y permitir su arriendo e hipoteca “en iguales condiciones que cualquier chileno”.

Cada una de estas materias admite, naturalmente, discusión. Las leyes pueden ser evaluadas, modificadas y perfeccionadas. Las políticas indígenas implementadas durante las últimas décadas tienen insuficiencias evidentes y algunas requieren cambios importantes. Pero otra cosa comienza a resultar inquietante: que detrás de discusiones aparentemente separadas vaya tomando forma un cuestionamiento más profundo a la legitimidad de las salvaguardas especiales mediante las cuales el ordenamiento jurídico ha intentado proteger los derechos colectivos de los pueblos indígenas. Es allí cuando debieran encenderse las alarmas.

El argumento según el cual reconocer derechos específicos a los pueblos indígenas quebrantaría la igualdad entre los chilenos desconoce precisamente una de las razones fundamentales que explican la evolución del derecho internacional contemporáneo en esta materia. Los pueblos indígenas no cuentan con derechos específicos porque sean ciudadanos privilegiados, sino porque existen condiciones históricas, culturales y políticas particulares que requieren protección: pueblos preexistentes al Estado, que han experimentado procesos de desposesión territorial, subordinación política, discriminación y asimilación cultural. La igualdad no consiste necesariamente en tratar de manera idéntica situaciones históricamente diferentes. En determinadas circunstancias, garantizar una igualdad efectiva exige precisamente reconocer esas diferencias y adoptar medidas destinadas a impedir que continúen reproduciendo desigualdades.

Esa es, en buena medida, la lógica que inspira al Convenio 169 de la OIT, a la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, a la Declaración Americana y a una extensa jurisprudencia interamericana. No se trata de construir privilegios étnicos, sino de establecer garantías que permitan a pueblos culturalmente diferenciados ejercer sus derechos en condiciones de dignidad e igualdad.

Pero hay además otra cuestión fundamental: Chile no enfrenta esta discusión desde una hoja en blanco. Durante décadas, el Estado de Chile -y conviene subrayar que hablamos del Estado y no de un determinado Gobierno- ha contraído obligaciones internacionales y participado activamente en procesos multilaterales destinados a consolidar estándares de protección de los derechos de los pueblos indígenas.

Un ejemplo particularmente significativo es el Plan de Acción de Iberoamérica para la Implementación de los Derechos de los Pueblos Indígenas, adoptado en 2018 y respaldado ese mismo año por los jefes de Estado y de Gobierno reunidos en la XXVI Cumbre Iberoamericana realizada en La Antigua, Guatemala. Su propósito fue precisamente generar condiciones para la realización efectiva de los derechos individuales y colectivos de los pueblos indígenas, articulando esfuerzos entre Estados, pueblos indígenas y organismos internacionales. Chile concurrió a ese compromiso. Y el sentido de ese compromiso importa especialmente en el debate actual. El Plan no plantea revisar a la baja los estándares internacionales existentes. Por el contrario, establece entre sus propósitos avanzar en la adecuación de los marcos normativos e institucionales nacionales a esos estándares y fortalecer los mecanismos de participación, diálogo y consulta de los pueblos indígenas.

Ocho años después, la evaluación realizada en el marco del V Encuentro de Altas Autoridades de Gobiernos y Pueblos Indígenas de Iberoamérica (Santa Marta, Colombia, marzo de 2026), preparatoria de la XXX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno que se celebrará el mes de noviembre en España, mostró que el principal problema no era la existencia de [demasiados] derechos, sino precisamente la distancia que todavía separa su reconocimiento jurídico de su ejercicio efectivo.

Los estándares internacionales incorporados en las legislaciones nacionales aún requieren esfuerzos institucionales, presupuestarios y normativos para su completa implementación. La Declaración de Santa Marta, adoptada en el marco de ese encuentro, resulta particularmente elocuente. Allí se recordó expresamente que los derechos reconocidos en las declaraciones de Naciones Unidas y de la OEA, en el Convenio 169 de la OIT, en los instrumentos de la Conferencia Iberoamericana y en la jurisprudencia interamericana constituyen la base de los compromisos asumidos de buena fe por los Estados para garantizar los derechos de los pueblos indígenas. 

Estamos entonces frente a una paradoja que merece ser observada con atención. Durante la última década el debate ha girado en torno a cómo cerrar la brecha de implementación: cómo conseguir que derechos ya reconocidos internacionalmente e incorporados de maneras e intensidades diversas por los países en sus marcos normativos, se transformen efectivamente en políticas públicas, instituciones, presupuestos y garantías ejercibles en los territorios.

Hoy pareciera insinuarse una pregunta distinta y mucho más preocupante: si algunos de esos derechos y salvaguardas deberían seguir existiendo. El desplazamiento no es menor. Significaría pasar de discutir cómo implementar los derechos a discutir nuevamente si corresponde reconocerlos. Y eso ocurre precisamente cuando la tarea de implementación está lejos de haberse completado. Persisten problemas de reconocimiento y restitución territorial, dificultades en los mecanismos de consulta y participación, déficits de pertinencia cultural de las políticas públicas y profundas desigualdades sociales. La evaluación regional realizada este año volvió a constatar que, pese a los avances normativos e institucionales, subsisten importantes brechas para hacer efectivos los compromisos asumidos por los Estados.

Por eso sería equivocado interpretar esta discusión simplemente como una controversia acerca del Convenio 169, la Ley Lafkenche o determinadas disposiciones de la Ley Indígena. Lo que comienza a estar en juego es algo más profundo: si los derechos de los pueblos indígenas seguirán siendo entendidos como un piso desde el cual corresponde continuar avanzando o comenzarán a ser considerados obstáculos de los cuales sería conveniente liberarse. Esto adquiere una gravedad adicional cuando el reconocimiento de derechos es presentado como un factor de división o incluso como un problema de seguridad. Los derechos indígenas no amenazan la convivencia democrática. Bien entendidos e implementados, constituyen precisamente instrumentos para construirla, porque permiten procesar institucionalmente diferencias, conflictos históricos y legítimas demandas de participación. La experiencia internacional, y de nuestro propio país, muestra que ignorar esas diferencias no las hace desaparecer.

Chile puede y debe discutir sus políticas indígenas. Puede revisar instrumentos que no funcionan, corregir distorsiones y buscar mejores formas de relación entre el Estado y los pueblos indígenas. Nada de ello exige convertir en sospechosos los derechos que durante décadas hemos reconocido ni desconocer compromisos internacionales libremente asumidos. En tiempos de incertidumbre política, económica y geopolítica, los derechos suelen enfrentar una prueba especialmente difícil. Aquello que durante años pareció constituir un avance irreversible puede volver repentinamente a ser puesto en cuestión. Quizás por eso este episodio merece algo más que una polémica pasajera.

Porque cuando un país que todavía no ha conseguido implementar plenamente los derechos que reconoció comienza a preguntarse si sería mejor desprenderse de ellos, el problema ya no es solamente jurídico. Es una señal política. Y conviene prestarle atención.