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Cediendo desarrollo por imagen: Chile y el TPP (parte I)

por 25 enero 2016

Cediendo desarrollo por imagen: Chile y el TPP (parte I)
La situación hoy es curiosamente similar: un inmenso boom del precio del cobre parece destinado a seguir el destino del salitre. Sus excedentes han sido apropiados por la gran minería transnacional, especializada en la exportación de cobre concentrado, petrificando al país en lo más bajo de la cadena de valor del mineral (en 2014 el 19% de las exportaciones de Codelco era cobre concentrado, mientras que las empresas privadas exportaban un 53%, según datos de Cochilco).

 "Las presiones para liberalizar el comercio que reducen la libertad de los países para elegir sus propias políticas económicas no puede ser llamado desarrollo"

 A.P. Thirwall

Este artículo expondrá brevemente lo que ha pasado antes del TPP. El próximo será sobre el TPP mismo.  Lo que se intentará dejar en claro es que el TPP es un paso más en un camino que Chile ha venido tomando desde principios de los 90 como parte de su política económica de integración. Los TLC, el acuerdo de la OMC, la directa presión de EE.UU. y la pasividad del Gobierno (y los gremios empresariales que participaban en cada una de las negociaciones) ya han creado un Estado en gran medida 'desnacionalizado', legalmente incapaz de usar las políticas que han utilizado los países hoy desarrollados.

En este sentido, si criticamos al TPP por su restricción a la soberanía, debemos complementarlo con un análisis crítico al patrón mismo de inserción chileno. No puede haber una sin la otra.

La reciente caída del precio del cobre junto a la emergencia de un potencial sustituto más eficiente (el grafeno) nos trae a la memoria el boom del salitre a fines del siglo XIX y su término en la primera mitad del siglo XX con la invención del salitre sintético. El boom salitrero derivó en una tragedia nacional. Sus cuantiosos excedentes fueron desaprovechados a manos de capitales ingleses (recordar North, el 'rey del salitre') consolidando una acumulación rentista y de un régimen liberal incapaz o –al menos– manifiestamente desinteresado en desplegar un proceso de transformación productiva.

La situación hoy es curiosamente similar: un inmenso boom del precio del cobre parece destinado a seguir el destino del salitre. Sus excedentes han sido apropiados por la gran minería transnacional, especializada en la exportación de cobre concentrado, petrificando al país en lo más bajo de la cadena de valor del mineral (en 2014 el 19% de las exportaciones de Codelco era cobre concentrado, mientras que las empresas privadas exportaban un 53%, según datos de Cochilco).

Aquella misma lógica rentista aparece en sectores clave de nuestro modelo de inserción como, por ejemplo, el forestal: los grupos Matte y Angelini se han anclado en la exportación de celulosa y acumulado inmensas rentas derivadas del control de los recursos naturales. Aquello es exactamente lo opuesto de lo que han hecho economías como Finlandia, donde, a partir de un conjunto de políticas industriales coordinadas desde el Estado se logró transformar su especialización en exportación de madera durante la primera mitad del siglo XX hacia una economía de producción de alta tecnología. Por cierto, esta transformación implicó tiempo, múltiples pasos y decisiones estratégicas: de producción textil, a manufactura liviana para Philips para luego construir Nokia, especializada en tecnología de punta en telefonía (ver Chang y Lin).

Esa integración activa de Finlandia al comercio mundial (esto es, vía decisiones del Estado de construir nuevos sectores más allá de los nichos inmediatos de ganancia del capital) explica que pueda sostener un Estado de Bienestar y, al mismo tiempo, aumentar su productividad como economía (ver Cimoli et al.). Por el contrario, es la integración pasiva de Chile (o sea, donde lo que establece en qué nos especializamos viene determinado por los nichos de ganancia de corto plazo de los capitales) lo que explica la predominancia de estructuras productivas extractivistas, base material de nuestro Estado subsidiario.

Pues bien, a partir de lo anterior la pregunta es obvia: ¿cómo salir de ese patrón de inserción y seguir los pasos de países con baja desigualdad y alta productividad como Finlandia, Corea del Sur, Japón, etc.? Erik Reinert, historiador económico noruego, decía que los países pobres deben hacer lo que los países ricos efectivamente hicieron, no lo que ellos pregonan a los países pobres. Lo que aquellos países hicieron en sus respectivos despegues económicos es algo muy alejado de lo que predican tanto directamente como vía sus organismos internacionales (BM, FMI, OMC).

Por ejemplo, Kevin Gallagher, cientista político de la Universidad de Boston, plantea que los países que han avanzado al desarrollo han, por lo general, establecido las siguientes políticas: un fuerte normativa de inversión extranjera  (como normativas de transferencia tecnológica y contenido nacional), un régimen flexible de propiedad intelectual (que permita el flujo gratuito ideas al tejido productivo), control de capitales (medidas que resguarden a las economías de los flujos financieros especulativos con sus ya conocidas dinámicas de manías, pánicos y cracs) y uso de aranceles estratégicos (protecciones temporales a sectores con potencial tecnológico).

Si aquello es correcto (y hay decenas de economistas e historiadores actualmente, de diversos tintes ideológicos, que han demostrado aquello tanto teórica como empíricamente como, entre otros, Ha-Joon Chang, Paul Bairoch o Dani Rodrik), entonces podemos seriamente pensar que Chile ha tomado un camino muy problemático: desde su inserción tanto bilateral como multilateral al mercado mundial (esto es, desde 1990), Chile ha cedido espacios esenciales de autonomía en las materias antes nombradas, particularmente bajo activa presión de EE.UU.

A principios de 90 Chile deseaba un acuerdo con EE.UU.: consolidar su "imagen país" y brindar "correctas señales" al mercado financiero eran motivos aparentes para llegar a un acuerdo con nuestro principal socio. Como parte de las tratativas EE.UU. presiona a Chile a modificar su normativa de propiedad intelectual a cambio de ser reintegrado al Sistema General de Preferencias (SGP) y de comenzar a negociar un acuerdo comercial. Así, en 1991, se aprueba la ley 19.039 que aumentó los años de duración de las patentes a 15 años homogéneos (antes las patentes eran entre 5 a 10 años) y se permitió, por primera vez en Chile, patentes farmacéuticas (curiosamente, en aquella época, era la Concertación la que defendía dichas demandas de EE.UU., y la derecha la que acusaba a EE.UU. de "prácticas imperialistas").

Sin embargo, Chile tendrá que esperar para lograr un TLC con EE.UU., pero en el entretanto, durante los 90, Chile se consolidaba en un crecimiento sostenido y con una importante diversificación exportadora (pero hacia sectores con bajo valor agregado), anclado en un tipo de cambio competitivo, activas políticas de promoción exportadora (resaltando el  'reintegro simplificado') y con resguardo ante los flujos de capitales de corto plazo (que comenzaban a llegar en manada a la región desde principios de 1990). Las inversiones extranjeras, amparadas en el DL600, tenían libertad de acción y Chile no imponía (voluntariamente) ninguna normativa de promoción industrial: aquí vemos las masivas entradas de inversiones extranjeras a la minería (el periodo de la "desnacionalización del cobre") y hacia servicios. Exportaciones diversificadas e ingresos de inversiones extranjeras eran los flujos que mantenían viva nuestra, autodenominada, "época dorada del capitalismo".

Luego de la aparición de la OMC, el escenario cambió para América Latina y Chile. Se deben modificar ampliamente normativas internas para adecuarlas a las homogéneas reglas impuestas por EE.UU. (sobre esto, ver Wade y UNCTAD). En el caso de Chile, en 1998 se aprueba la ley 19.589 que rebaja los aranceles hasta 6% para el 2003 y, por explícita demanda de la OMC, se eliminaron las políticas de promoción de exportaciones que habían colaborado con el dinamismo del periodo 1986-1998.

Asimismo, el 2005, y para adecuar la normativa de propiedad intelectual a los estándares de la OMC, Chile amplía las años de las patentes a 20 años (ley 19.996), y se endurecieron las sanciones por su infracción, imponiendo estrictas reglas para elementos como las licencias obligatorias (donde virtualmente se excluye su uso para fines de desarrollo nacional).

Súmele la pérdida de soberanía a principios de 1990 con la autonomía del Banco Central y la regla del superávit estructural en política fiscal con Lagos y nos quedamos con una mera imagen de Estado soberano, un agente carente de autonomía para poder imponer reglas que no sean las de la máxima apertura en todos los frentes, dejando a manos de la dinámica de ganancia de corto plazo del capital la determinación de los criterios sobre los cuales se determina el (sub)desarrollo del país.

Luego de la crisis asiática y ante la pérdida del dinamismo económico de los 90, el gobierno de Ricardo Lagos tomó una decisión estratégica clave: la salida al estancamiento venía no de iniciar un proceso de activa inserción, sino, por el contrario, de fortalecer el patrón de inserción pasivo hacia el mercado mundial, vía la firma de TLCs con EE.UU. y China, la liberalización del tipo de cambio y una férrea norma de superávit fiscal.

La firma del TLC con EE.UU. tuvo un costo particularmente alto, en tanto, bajo (otra vez) presión de EE.UU., Chile virtualmente elimina uno de los pilares de su sostenido crecimiento durante los 90: esto es, su política de resguardo contra los flujos de capitales especulativos. La radical restricción del famoso 'encaje' (que permitió a Chile no verse afectado, por ejemplo, por la crisis mexicana y el efecto Tequila en 1994), fue una demanda del capital financiero de EE.UU. que Chile aceptó luego de mucha discusión (Art. 10.8, Anexo 10-F, Art 10.9, TLC Chile-EE.UU.).

A su vez, el TLC con EE.UU. es particularmente demandante en materia de resguardo a la libertad de las inversiones extranjeras. No solo reproduce lo que ya aparecía en el acuerdo OMC (prohibición del Estado de demandar a la IED que parte de su producción sea nacional), sino que agrega prohibiciones en materia de requisitos de contrato de fuerza laboral nacional, transferencia tecnológica y establece una peligrosa ambigüedad en materia de posibilidad de expropiaciones: se prohíben expropiaciones directas (el Estado se toma la empresa), pero también las 'indirectas', refiriéndose a situaciones en que el Estado, sin expropiar, limita en el derecho al uso de los recursos productivos, abriendo una puerta bastante compleja: ¿cómo determinar cuándo una intervención del Estado es 'expropiación indirecta' o un legítimo derecho de regular, de acuerdo a sus soberanos criterios, la inversión?

Junto a lo anterior, el acuerdo establece tribunales internacionales donde la empresa extranjera puede directamente demandar al Estado ante posibles incumplimientos del acuerdo. Los tribunales nacionales pierden la potestad para definir la justicia en materia de contrato entre agentes, en esta materia el Estado queda en gran medida, 'desnacionalizado' (sobre esto, ver el reciente artículo de Gabriel Palma).

En este sentido, Chile, desde mucho antes de ser parte de la negociación del TPP, ha venido negociando soberanía y políticas de desarrollo por acceso a mercados e 'imagen país'. La situación es de una gran paradoja casi digna de Baudrillard: se ceden las políticas de desarrollo por mostrar una imagen de país desarrollado y moderno. La imagen deviene en algo más codiciado que la realidad misma.

De esta forma, hemos llegado a una situación en que, ante la evidente fragilidad de nuestro régimen de crecimiento, las políticas que podrían hacernos salir de dicho camino quedan explícitamente prohibidas.

Chile ya ha perdido soberanía para controlar los flujos de capitales especulativos, ha perdido soberanía en políticas de promoción de exportaciones, en regulación activa a las inversiones extranjeras, en imponer un régimen de propiedad intelectual acorde a objetivos de desarrollo y en uso estratégico de aranceles. A eso súmele la pérdida de soberanía a principios de 1990 con la autonomía del Banco Central y la regla del superávit estructural en política fiscal con Lagos y nos quedamos con una mera imagen de Estado soberano, un agente carente de autonomía para poder imponer reglas que no sean las de la máxima apertura en todos los frentes, dejando a manos de la dinámica de ganancia de corto plazo del capital la determinación de los criterios sobre los cuales se determina el (sub)desarrollo del país.

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